(KommunAktuellt nr 11 1994)

Det har nu gått lång tid - flera månader, kanske ett år - sedan vi såg någon ny organisationsmodell eller något nytt ekonomiadministrativt styrsystem inom den kommunala sektorn. En del kommuner tvingas därför till den desperata åtgärden att kombinera gamla modeller - exempelvis köp- och säljorganisation inne i de decentraliserade och integrerade kommundelsenheterna för att förändringsarbetet inte ska stanna upp.

Det finns ett kommunalt förändringsraseri. För närvarande har vi exempelvis köp- och säljsystemet eller beställare-utföraremodellen som består i att kommunen delar upp sig på olika enheter som sedan ägnar sig åt att internt handla med den service som ska gå ut till medborgarna.

I den ekonomiska teorin och normalt också i verkligheten gör man ett val mellan organisation och marknad. Man väljer organisation för att slippa kostnaderna och krånglet med transaktionsmekanismer. Företagsledare, som vet vad riktiga marknader är, brukar inte ha någon hög uppfattning om de kommunala låtsasmarknaderna.

Aktuell är också pengen, vilken trots den magiska klangen bara är ett ytterst förgrovat instrument för att fördela resurser till den serviceproducerande nivån. Mycken tankemöda och arbete har tidigare lagts ned på att hitta meningsfulla behovsvariabler och sedan kombinera dem för att kunna fördela pengar och personal till exempelvis barnstugor och skolor (den gamla förstärkningsresursen) så rättvist och ekonomiskt som möjligt. Men så kommer de glada pengamakarna och drar ett streck över hela problemet: Alla barn är lika och det är bara att multiplicera. Vad skulle vi säga om staten skulle anta en sådan enkel princip för sin bidragsgivning till kommunerna!

Pengen presenteras också som en valfrihetsreform, man ska kunna välja barnstuga eller skola för sina barn. Men det åstadkommer man genom ett vanligt kommunalt beslut, och det är inte god kommunal tradition att smeta kosmetika på besluten.

Det omorganiseras förstås också i vanlig mening, dvs man ändrar i den formella strukturen av nämnder och förvaltningar. Den generella kommunala organisationsstrategin kan enkelt men inte orättvist beskrivas som att "helheter bör delas och delar bör slås ihop".

Den kommunala organisationen är redan från början och på grund av kommunernas uppgift och ställning i samhället komplex och splittrad. Det går alltid att hitta ett perspektiv i vilket den existerande framstår som olämplig. På nämndnivå har vi haft en sammanslagningsvåg och det är möjligen snart dags för ett perspektivbyte.

(Men det kanske överhuvudtaget inte behövs några nämnder när kommunal politik och administration har blivit strategiutveckling inom affärsområden.) .

Å andra sidan delas det också idag. Kommunuppdelningsreformerna började inom socialtjänsten med socialdistrikt och sociala distriktsnämnder för att sedan vidgas till en allmän kommunal organisationsprincip, i första hand för de mjuka förvaltningsområdena.

Det handlar om förökning genom delning, en process som är känd från den lägre biologin, men omsatt i den kommunala organisationen förstås ett byråkratiskt snilledrag.

Kommunuppdelningarna brukar utvärderas och ett genomgående resultat är att fältpersonal, servicekonsumenter och medborgare inte märkt någon skillnad - om de nu ens vet om att de lever i eller med denna underbara närhetsorganisation.

På 80-talet började man också kalla exempelvis barnstugor och skolor för produktionsenheter eller rent av resultatenheter. Men det är förstås fortfarande samma barnstuga eller skola - det är det även om man går så långt att den ansvarige arbetsledaren eller hela personalgruppen bildar aktiebolag och tar över driften.

Ibland är avsikten att enheterna också ska konkurrera med varandra. Ska vi ta det på allvar är vi alltså på väg att skilja bort producentledet från kommunorganisationen och vi kommer snart inte att ha några kommuner, bara utdelare av penningpåsar till serviceproducenter, som med den ena eller andra metoden frikopplats från den rättsligt, politiskt och ekonomiskt ansvariga kommunen. Det vilar hur som helst en tydlig doft av ekonomisk magi och marknadsmystik över dessa manipulationer.

Mål- och ramstyrningen har vi dragits med länge. Den finns i en mängd varianter med olika vackra namn och de flesta kommuner torde åtminstone officiellt ha anammat någon av dem.

Idén är utmärkt och har till och med fått påverka den nya kommunallagen. I verkligheten har det dock blivit mest ram och inte så mycket av mål, det är mycket svårt att formulera meningsfulla mål. I praktiken har vi gått från en överdriven utgiftsstyrning (som dock gav politikerna en kontakt med verkligheten) till nära nog ingen styrning alls.

Vi tar ytterligare ett steg bakåt i tiden. I början på 70-talet skulle kommunerna under ledning av kommunförbundet frälsas genom verksahemhetsplanering. Det producerades hektakomber av papper där de olika verksamheterna bröts ned i smådelar, som sedan åter multiplicerades och summerades till 5-åriga verksamhetsplaner. Det räknades och räknades, men den där avgörande siffran, som skulle uttrycka något om själva servicen och som allting annat skulle multipliceras med, var ett problem.

Jag frågade en gång en representant för kommunförbundet hur man skulle komma fram till den och fick till svar att det fick man "avgöra lokalt". Kommunförbundets tjänstemän har alltid varit diplomatiska.

Det kan synas vara ett långt steg från denna statiska aritmetik till den stiliga modellgrafiken i dagens dynamiska marknadssystem, men i 70-talets verksamhetsplanering finns faktiskt redan den väsentliga svaghet som sedan återkommer i alla system och modeller. Man försöker sätta siffror på saker som ute i verkligheten inte har något mått eller också går man helt förbi det man inte lätt kan mäta. Men det betyder nästan alltid att tappar bort själva saken, servicens utformning i olika avseenden.

Jag tror faktiskt att en kommun kan gå igenom hela attiraljen av systemreformer utan att något väsentligt händer i serviceverkligheten eller i den kommunala ekonomin.

De svenska stads- och kommunalhusen har blivit lekstugor där administrativa teoretiker och fantasifulla konsulter får omsätta de enklaste läroboksmodeller rakt ut i verkligheten. De kommunala politikerna hejar på, eller ser bara på, eller försöker göra invändningar. I inget fall tycks de ha några idéer om vad de själva har på galejan att göra. Och byråkratin frodas.

Får jag slutligen presentera den nya modellen. Det vill säga, den är inte alls ny, det handlar nämligen om den komrnunala modellen, som idag är tämligen okänd men mycket vacker. Den går ut på att medborgarna i en kommun - genom sina folk- och förtroendevalda representanter - själva sköter sådana angelägenheter som naturligen är gemensamma eller som med fördel kan hanteras kollektivt.

Folkets representanter sysslar förstås i huvudsak med frågor kring vilken service kommunen ska ge, hur mycket det ska vara av det ena och det andra, hur distributionen ska ordnas, vad det får kosta. Organisationen är uppbyggd utifrån de två naturliga och effektiva organisatoriska nivåerna i kommunen - hela kommunen och servicenivån med fältpersonalen.

Det kanske behövs något däremellan, men det ska ses som ett nödvändigt ont - något som ska minimeras och absolut inte göras till mål och mening. Så många tjänstemän behövs inte eftersom avståndet mellan folkets representanter och de egentliga serviceproducenterna är kort.

Jag inser att denna modell kan te sig radikal och skrämmande. Den har dock något som talar för sig, nämligen att den med stor framgång prövats i verkligheten - i sin moderna form i ungefär hundra år fram till ungefär början eller mitten av 70-talet.

Kanske finns i något hörn av stadshuset eller kommunalkontoret någon bortglömd kommunalkamrer (eller leta i pensionärsrådet efter någon gammal förtroendeman) som kan berätta om hur det var. Om hur det skulle kunna vara.