Replik

En farsot drar genom den svenska kommun- och landstingsvärlden - BESTÄLLARE-UTFÖRAREMODELLEN. Dess huvudsakliga yttring är att landstinget eller kommunen internt delar upp sig på olika enheter som sedan ägnar sig åt att sälja till och köpa från varandra. Det de handlar med är den service som medborgarna ska ha och det de betalar med är de pengar som samma medborgare i förväg betalt in för att täcka kostnaderna för servicen.

Sjukdomen utvecklas oftast ur den mindre farliga men dock kraftigt funktionsnedsättande MÅL-och RAMSTYRNINGEN, en åkomma som karakteriseras av att kommunens ansvariga upphör med att fatta konkreta beslut om servicen och istället helt enkelt vidarebefordrar skattebetalarnas pengar till den anställda personalen. Åkomman går också under benämningen

DECENTRALISERING.

Båda dessa sjukdomstillstånd orsakas av ett virus som identifierades och egenskapsbestämdes redan på 50-talet av den engelske professorn C. Northcote Parkinson. Infektionen manifesterar sig inledningsvis som en relativt harmlös byråkratisk fettdegeneration. Vanliga symptom i det fortsatta förloppet är bl a elakartade utslag i form av BOLAG och extatiskt eller deliriöst tal där ord som MARKNAD, KONKURRENS och KONCERN är ständigt återkommande. Slutet är näst intill ofrånkomligt: Paralysis generalis. Virusets utmärkande egenskap är att det framkallar falska försvarsreaktioner vilka förstärker och påskyndar sjukdomsförloppet. Smittobärare är i första hand de sk KONSULTERNA, ett livskraftigt species med parasitärt levnadssätt.

Den offentliga sektorn översvämmas nu av modeller,

system, metoder, alternativ, projekt. Vi lever i förändringstider och då antas sådant behövas. Det är också så fint inrättat att alla modeller är bra, på papperet fungerar alla system. De är i allmänhet mycket tilltalande, de har en förledande inre logik; det blir ordning i den stökiga verkligheten.

Men vi borde ha lärt oss något om systems, modellers, ideologiers förhållande till verkligheten. Socialism-planhushållning är en mycket vacker och rationell idé - mycket stiligare än den fria marknadens kaos - men vi vet hur det gick i verkligheten.

I köp- och säljsystemen måste man förstås ha priser på det man internt ska handla med. Eftersom det inte är de egna behoven aktörerna ska tillgodose, inte egna pengar de betalar med, inte personliga ekonomiska risker de tar, är det - även om man skulle komma förbi en härva av tekniska och juridiska problem - mycket osannolikt att en riktig marknadsmekanism kan etableras, dvs en där priset på ett gynnsamt sätt bestäms genom utbud och efterfrågan.

Oftast försöker man inte ens: systemen baseras på att priset ska beräknas utifrån någon självkostnadsprincip, förhandlas fram eller helt enkelt fastställas politiskt.

I mål- och ramstyrningssammanhanget måste man kunna mäta invånarnas absoluta och relativa behov av olika slag av service, bestämma prestationskraven på och resursfördelningen till den serviceproducerande nivån ("målet" och "ramen") och i efterhand måste man - om systemet ska fungera - kunna mäta den utgivna servicen.

I varje system av de slag som nu är populära behövs det alltid någonstans en siffra som utgör en bestämning av något som i verkligheten inte har något mått - som är "mjukt". I denna siffra - som förvisso i den imposanta modellgrafiken kan te sig som ett underordnat tekniskt problem - ligger hela den bångstyriga verkligheten. Systemen står och faller med kvaliteten på denna siffra och eftersom den ofta ska multipliceras med de enkla givna kvantitativa variablerna är även den tredje decimalen viktig. Blir det fel får vi obalanser, suboptimeringar, effektivitetsförluster och andra otrevligheter.

Det kan faktiskt gå riktigt illa. En del modellkonstruktörer eller -apologeter tycks vara omedvetna om problemet, på andra håll pågår "utvecklingsarbete". I Göteborg, Sandviken och Örebro försöker man exempelvis hitta verksamhetsoberoende befolkningsanknutna mått för resursfördelningen till kommundelsenheterna men man är ännu inte i närheten av något som skulle kunna användas i verkligheten.

Och ingen torde ha kommit längre. Inget säger egentligen att det går att kvantifiera exempelvis inom sjukvård, skola, barnomsorg, äldreservice på ett sådant sätt att modellerna kommer att fungera i verkligheten. Det här är inget nytt problem: svårigheterna att mäta och styra inom dessa områden är sedan länge väl kända; det är inte en tillfällighet att det heter just "mjukservice".

Sedan krävs det att människorna i systemen ska börja bete sig på helt nya och modellenliga sätt. Dagisfröken ska lägga dialogpedagogiken på hyllan och börja agera som en verkställande direktör, överläkaren får ägna sig åt att bevaka att hans personal inte förköper sig på material, dyra undersökningar och specialistinsatser, rektorn måste ragga hyresgäster så att han får inkomster så att han kan betala för de lokaler som behövs i undervisningen men som han annars inte har pengar till. Och så vidare. Tja: För en gammal kommunalman ter det sig nog som att ett milt kollektivt vansinne har brutit ut.

I Dalarna som är ett stort landskap med många orter, har landstinget problem inom sjukvården med fyra sjukhus och en primärvård i form av stora vårdcentraler - ett kapacitetsöverskott, ett strukturellt problem. Det ter sig inte som en oangripbar fråga, särskilt inte om man kan befria sig från det tankens tvångströja som utgörs av den etablerade dikotomin sjukhus kontra vårdcentraler - PRIMÄRVÅRDSMODELLEN. Men man har också etablerat ett köp-och säljssystem - den kända DALA-MODELLEN - och den ställer egna krav på politikerna och de anställda, vilka nu är intensivt sysselsatta med att hitta och lära sig de nya "rollerna" och det hela börjar som rollspel att betänkligt likna Twin Peaks: Det händer mycket på ytan, alla rör sig ivrigt, men ingen kommer någonstans.

Vi har kommuner för att slippa (statlig) byråkrati. Medborgarna ska själva - genom de folk- och förtroendevalda - sköta sådana angelägenheter som naturligen är gemensamma eller som med fördel kan hanteras kollektivt. Det behövs förstås personal som sköter de praktiska verksamheterna men det är de folk- och förtroendevalda som å medborgarnas vägnar utövar makten; som beslutar om vad som ska göras, hur det ska göras och vad det får kosta.

De klarar detta därför att de står nära invånarna, känner deras behov och de använder vid behov sitt sunda förnuft. Vi kan kalla detta för KOMMUNMODELLEN. Kommunmodellen har den ovanskliga fördelen att den med stor framgång har prövats i verkligheten, närmare bestämt och i sin moderna form från 1862 och i ungefär 100 år. Sedan hände något.

Under de senaste decennierna har våra tidigare välfungerande kommuner och landsting utsatts för en formlig invasion av byråkrater av olika slag - allmänbyråkrater, ekonomer, personaladministratörer, skol-, social-, och sjukvårdsbyråkrater, dataspecialister - och de har vid behov understötts av inhyrda legotrupper, konsulterna, vilka flockats som gamar kring det stora och uppenbarligen försvarslösa bytet. De har alla en sak gemensamt, de är SYSTEMMAGIKER: Med stor framgång lurar de på kommunerna förändringsprojekt, nya system, alternativa modeller, omorganisationer, nya tekniker.

Mellan de kommunala politikerna och verkligheten finns idag systemen och systemens herrar och tjänare - systemmagikerna, vilka utlovar lösningar på problemen, att det exempelvis går att spara pengar utan att någon blir arg; att det finns frälsning. Och de troskyldiga politikerna faller. Det kanske ändå går att trolla.

Politikerna kommer förstås att bli besvikna. Modeller är i bästa fall riktningsangivelser och användbara metaforer; de utgör aldrig lösningar på reella problem. Till slut måste politikerna börja angripa verkligheten som i den ena ändan alltid består av servicen som den når konsumenten och relaterad till hans behov och i den andra de kommunala utgifterna som skattebetalaren står för.

Och det blir då också tydligt att tänkandet måste utgå från kommunen som enhet och helhet, vi har mycket liten användning för sådana modeller som sysslar med att dela upp det handlande ekonomiska och demokratiska subjektet.

Politikernas stora intresse för systemen är förvånande och möjligen avslöjande. Det handlar ändå i grunden om administrativa tekniker. De försöker till och med att utvinna politiska poänger, att framstå som djärva reformatörer. Men medborgarna kan faktiskt kräva att politikerna klarar av de inre kommunikationerna utan att göra stor sak av det. Medborgaren är inte intresserad, han vill ha service och han är beredd att betala för den. Men inte för annat.

Hur ska det gå för den sjuke? Det är nog lång väg kvar. Låt

oss lyssna till en av världshistoriens stora magiker, ordförande Mao:

Kommunerna i Stockholmsområdet hemsöks för närvarande av en rörelse, "Den nya välfärden", som vill förlösa de lokala politikerna från deras våndor genom att göra PENGAR. Dessa PENGAMAKARE är de senaste i en rad av trollkarlar, SYSTEMMAGIKERNA, vilka sedan mitten av 80-talet framträtt med anspråk på att kunna lösa de kommunala problemen.

Pengamakarna har närmast efterträtt BESTÄLLARNA-UTFÖRARNA, vilka lyckats med konststycket att dela den redan tidigare svårt splittrade kommunala organisationen i ytterligare en dimension och införa transaktionsmekanismer (inre marknader) i de redan överlastade politiska och byråkratiska strukturerna.

Det går fort nu i den kommunala förändringsbranschen och trummorna slår allt hårdare. Samtidigt blir inlåsningen i modellerna allt starkare och kontakten med verkligheten allt svårare att skönja.

Men det kanske heller inte är på riktigt: Patrik Engellau, från Den nya välfärden och verksam som konsult i Vaxholm, säger (Kommun-Aktuellt 2 april) att "idéerna håller, men att genomförandet gör det ska man inte vara säker på". Och i Sollentuna säger kommunalrådet på tal om det ledsamma förhållandet att det inte finns några faktiskt existerande alternativ att pengen ska ha en "pedagogisk funktion", utgöra "undervisning i marknadsekonomi" (DN 2 april). Idéers värde brukar testas mot verkligheten och Sollentunas medborgare har säkert helt andra förväntningar på den serviceansvariga kommunen än att få undervisning i marknadsekonomi.

I Sollentuna har för övrigt pengen redan mött verkligheten. När det första daghemmet skulle privatiseras förklarade den tilltänkte entreprenören att pengen var för låg som grund för entreprenadersättningen och kommunen fick acceptera en betydligt högre nivå.

PENGEN propageras som ett instrument för att ge konsumenterna av kommunal service valfrihet, men är inom barnomsorgs- och skolområdena primärt en metod för att fördela ned resurser till den serviceproducerande nivån. I den funktionen har pengen den förledande enkelhet som nu tycks känneteckna alla kommunala förändringsidéer. Tanken är att en enhet på fältet - en barnstuga, en skola - ska få ett klumpanslag, en "penningpåse", som ska täcka alla kostnader. Anslaget, påsens innehåll, bestäms genom att man multiplicerar en fast kostnadsnorm - pengen - med antalet barn på den aktuella enheten. Och sedan får personalen klara verksamheten bäst de gitter. Detta ser förstås mycket attraktivt ut för prövade kommunalmän. Lätt som en plätt!

Men det utmärkande för den verklighet i vilken resurserna ska förbrukas är att den inte är likformig och inte stabil. Servicebehoven hos konsumenterna ser olika ut och enheternas utgångslägen på resurssidan skiljer sig. Dessutom inträffar det under verksamhetens gång händelser som förändrar service- och arbetsvillkoren. Pengen eller åtminstone påsen skulle behöva vara olika stor för olika delar av kommunen och för olika enheter och den skulle dessutom behöva ändras från tid till annan. Sådana pengar finns inte - om de nu inte verkligen är magiska.

Vi kan till och med se sådana otympligheter som att en enhet får sämre rea].a resurser därför att personalen är äldre (och därmed har högre lön) eller har större sjukfrånvaro. Helt absurd blir pengen när man bakar in en schabloniserad lokalkostnad trots att de verkliga hyror som enheterna får betala varierar starkt. När rektorn i den dyra skolan betalt hyran är det inte så mycket kvar till undervisningen. Sådant kan förstås inte kommunen som planerat och byggt alla skolor utsätta vissa barnfamiljer för. (Ska man sänka lokalkostnaderna i en kommun finns det mycket enklare metoder.)

Det är helt enkelt så att alla barnstugor och de flesta skolor är för små för att klara av att vara resultatenheter i egentlig mening. Man kan inte i det yttersta ledet ned till den serviceproducerande nivån enbart använda sig av kvantitativa fördelningsmetoder. Man måste beakta de faktiska skillnaderna i behov och man måste ha mekanismer för att ta hand om oförutsebara händelser.

Idag sköter vi detta på det geniala sättet att vi ger alla enheter mycket och om någon behöver mer så får han mer. När vi nu måste ta oss bort från detta behagliga sätt att administrera är lösningen inte att förgrova fördelningsteknikerna, inte heller att förfina dem (vilket sysselsätter en stor skara äldre systemmagiker) utan att skapa en flexibel organisation. De kommunala mjukverksamheterna kännetecknas av mycket rigida organisationsformer eller rent av en total avsaknad på organisation.

Det som saknas, det som vi måste etablera, är något slag av organisation på en nivå ovanför de enskilda enheterna, något som kan ta emot kvantitativ styrning uppifrån och nedåt göra översättningen till verklighetens mångfald och föränderlighet.

Men de kommunala utvecklarna sysslar alltså inte med att göra serviceorganisationen flexibel, de atomiserar den istället. En barnomsorg som består av 200 självständiga barnstugeenheter - privata, kooperativa eller kommunala - är en organisatorisk mardröm.

Före fördelningsproblemet ligger frågan om den allmänna nivån på pengen. Den borde förstås bestämmas utifrån den kommunala budgetens balansbehov. Men inom skola och barnomsorg är verksamhetsformerna och därmed också kostnadsnivåerna i allt väsentligt redan givna, det finns en stark och etablerad uppfattning om hur man tar hand om barn och meddelar undervisning. Då blir det kollisioner, som i Sollentuna och som vi dagligen kan läsa om i tidningarna: kommunalpolitikerna spar och personalen protesterar.

När kommunalpolitikerna då hänvisar till den politiska demokratin och säger att det ska bli som de säger, gör de det för lätt för sig. Verksamheternas innehåll och former, gärna uttryckta i termen "kvalitet", är faktiskt politiskt bestämda och politikerna kommer inte undan frågan om vad som ska produceras.

Men ansvaret bör fördelas rätt: Det är inte kommunalpolitikerna som har eller överhuvudtaget kan ta ansvar för de grundläggande dragen i våra stora serviceområden - utan statsmakterna. "Kvalitet" formuleras regelmässigt i produktionstermer, särskilt som personaltäthet, klass- och gruppstorlekar, och när rikspolitikerna säger att "kvaliteten" inom ett serviceområde inte får "försämras" jämnar de inte direkt vägen för de kommunala politikerna. För närvarande har vi här något av ett de offentliga besparingarnas moment 22.

Inom äldreomsorgen möter ett annat slag av problem som bäst kan åskådliggöras genom ett praktiskt experiment, som jag vill råda pengreformerande kommuner att inledningsvis utföra. Det går ut på att hemvårdsassistenterna i kommunen - det är de som ska utfärda pengarna - var och en för sig får bedöma säg tio ärenden, och sedan jämför man resultaten. Jag kan med säkerhet förutskicka att spridningen kommer att bli så stor att reformarbetets fokus kommer att förändras. Det är i verkligheten mycket svårt, rent av omöjligt, att någorlunda objektivt bedöma en människas behov av vård och service. Vi måste ändå göra det, men det är viktigt att inse vanskligheten och bräckligheten i företaget och låta det vara en bestämmande faktor i systembygget.

Men det ska alltså egentligen handla om valfrihet, om alternativ för konsumenten. Pengareformatörerna antar, tror, hoppas ("troligen" är det ord som används i Vaxholms kommuns informationsmaterial) att intressanta alternativ uppstår när enheter privatiseras och/eller när enheter får konkurrera med varandra.

Det finns inte mycket som stöder den tron men vi är generösa och antar att olika pedagogiska alternativ blommar upp inom barnomsorg och skola. Det är då så att detta överhuvudtaget kan bli en realitet för bara en mindre del av barnfamiljerna i landet. På många håll finns överhuvudtaget inga möjligheter att etablera några alternativ - vi bor i ett glest befolkat land. Även i de stora städerna är närhetskravet åtminstone när det gäller barnomsorg, låg- och mellanstadium så starkt att det fordras mycket fasta ideologiska, religiösa eller andra övertygelser hos föräldrarna för att de ska välja att avstå från att använda skolan eller barnstugan i det egna bostadsområdet.

Därmed inte sagt att inte samhället ska beakta minoriteters intressen och behov, men sådana alternativ bidrar inte på minsta vis till att lösa det egentliga kommunala problemet.

Den kommunala uppgiften är att ge service relaterat till invånarnas kollektiva och individuella behov men också att ransonera servicen. Ransonera är ett ledsamt ord som för tankarna till krigstider och matköer i Ryssland men det finns ett absolut tvingande kommunalt behov av att begränsa och styra invånarnas servicekonsumtion. Vi får då en fråga om medel.

Inom äldreomsorg, sjukvård och barnomsorg går det att i viss, begränsad men intressant, omfattning använda ekonomiska incitament istället för administrativa styrmedel som köer och individuella utredningar. Invånarna kan erbjudas olika prissatta alternativ bakom vilka ligger för kommunen väsentliga skillnader i produktionskostnad. Pengamakarna missar de möjligheter att etablera (åtminstone halva) marknadsmekanismer som faktiskt finns.

Möjligheterna synes vara särskilt stora inom barnomsorgen, vilket väl korresponderar med behovet av att sänka just barnomsorgens kostnader. Om man ersätter dagens monolitiska daghem med alternativ när det gäller tillsynstider, öppethållande och kanske en del annat, ser det inte ut som en omöjlig uppgift att sänka barnomsorgskostnaderna med några tiotal procent utan att barnfamiljernas grundläggande behov åsidosätts.

Men det är inget som en enskild barnstuga kan klara, vi behöver 3- 4-5 barnstugor för att få rum för alternativen. Vi hamnar då på bostadsområdesnivån och lämpligt nog är det också där som barnfamiljernas behov manifesteras och där vi "mjukt" kan hantera barnomsorgens resursbehov.

De kommunala pengreformerna kommer kanske inte att realiseras. Verkligheten brukar till slut ändå göra intryck. Men det som bör inge oro är att ansvariga kommunala politiker och tjänstemän ägnar sin tid och uppmärksamhet åt att leka med modeller istället för att, vilket tidigare varit den kommunala dygden, söka konkreta lösningar på verkliga problem.

På artikeln fick jag faktiskt ett svar som publicerades. Patrik Engellau från Den nya välfärden invände i en artikel att det inte var svårare att driva daghem än restaurang:

Engellau invände också att man numera i de kommuner som infört pengsystem inte delade ut pengen enbart efter antalet barn osv utan när behoven var olika vidtogs "korrigerande åtgärder".

Slutligen menade Engellau att motståndet mot systemförändringar som uppvisades i min artikel måste bero på "underliga föreställningar om tillvarons karaktär". Dessa föreställningar skulle bestå av uppfattningen "att en bransch med 200 självständiga daghem eller restauranger inte kan fungera" vilket skulle innebära ett förnekande av "folks förmåga att skapa nytt och bättre". Den som misstror de föreslagna systemförändringarna har helt enkelt ingen "tilltro till människorna".

Jag fick plats för en svarsreplik:

SVAR TILL PATRIK ENGELLAU

Patrik Engellau tillvitar mig "underliga föreställningar om tillvarons karaktär". Frågor kring Tillvarons Karaktär är notoriskt svåra, själv föredrar jag att hålla till i den något enklare kommunala verkligheten.

Man kan förstås genom "korrigerande åtgärder" anpassa pengen när verkligheten så kräver. Men jag trodde faktiskt att idén var att man med pengen skulle förändra verkligheten, exempelvis åstadkomma lägre driftkostnader. Det är så svårt att se någon mening i det hela annars. Medelkostnader, normer för resursfördelning och liknande har alltid använts i den kommunala ekonomiska hanteringen, men ingen har tidigare kommit på att detta kunde kallas för peng och framställas som en genial reform..

Patrik Engellau ser ingen skillnad på svensk barnomsorg och fransk ostmarknad. Men vi har faktiskt situationen att barnomsorgen inte räcker till de befintliga behoven och vi måste därutöver göra den offentliga servicen billigare. Det råder, enligt samstämmiga uppgifter, ekonomisk kris i landet. Den kommunala barnomsorgens situation är mera att likna vid den som rådde i den dubbelt belägrade Pariskommunen 1871. (Patrik Engellau kan göra det spännande tankeexperimentet att han då och där hade varit försörjningskommissarie med uppgift att förse parismedborgarna med livsförnödenheter ur ett begränsat förråd.)

För övrigt tror jag att de Gaulle med sitt tal om 400 ostar inte uttalade sig om livsmedelsmarknaden utan ville säga att Frankrike är ett folk av individualister. Individualister vill välja mellan olika sorter och kvaliteter av ost men de bryr sig inte särskilt mycket om vem som tillverkat dem eller hur distributionen är organiserad. Pengen är i bästa fall ett distributionsmedel - men behovet är att förändra själva servicekakorna, att individualisera dem och därmed också kunna göra helheten billigare.

Förändringsbehovet inom den offentliga sektorn är mycket större än marknadsimitatörerna någonsin kan föreställa sig.