(Kommun-Aktuellt nr 28 1993)

Den "fördummande" dualism i debatten som Wingborg med rätta fördömer motsvaras i verkligheten av den ytterst meningsfulla dualism som består i att kommunen ska tjäna både de egna kommuninnevånarna och staten. Kommunen har dubbel existerande gestalt och ett tvehövdat ursprung.

Dualismen var grundbulten i 1862 års kommunalreform och den bör ses som ett politiskt och administrativt snilledrag. Den överbryggade en motsättning som på idéplanet förefaller alldeles omöjlig:

De konservativa i dåtidens Sverige ville ha kommuner som kunde tjänstgöra som billiga förvaltningsorgan för staten. Kommunerna sågs grundläggande som delar av statsorganismen, ett utflöde från den höga statsmakten, en nivå mellan individen och staten.

Liberalerna ansåg tvärtom att kommunen var en med staten jämbördig storhet, den kunde till och med behövas som ett värn mot statsmakten. Människorna hade en naturgiven rätt till självstyrelse och de hade också förmåga att hantera den, att själva handha sina gemensamma angelägenheter.

Man kunde frukta det värsta av en reform som föds ur så skiljaktiga synsätt och som inte försöker göra något slag av kompromiss utan helt enkelt säger BÅDE-OCH. Men det är denna dubbelhet som gjort de svenska kommunerna till en så lyckad konstruktion.

Det vill säga, systemet har fungerat bra fram till idag och när det gäller den offentliga expansionsfasen under 60- och 70-talen rent av för bra. Det är inte så svårt att göra positiva reformer och spendera pengar.

Det vi nu upplever är nog att modellen inte är lika lätt att tillämpa vid reträtter, för de systemförändringar som vi väl står inför. Vi kan ta barnomsorgen som exempel på utvecklingen och den situation vi befinner oss i. Barnomsorgen brukar ge bra exempel på det mesta.

Staten reglerade lokalytor, barngruppsstorlekar och tvingade kommunerna till en långsiktig utbyggnadsplanering av tvivelaktigt värde. Det ansvariga ämbetsverket var ivrigt sysselsatt med styra pedagogik, barntugornas inre organisation och personaltätheten.

Socialministrarna, vilket parti de än representerade, brukade i riksdagen och annorstädes utgjuta sin galla över de slöa kommunalmännen, som inte förstod, som inte hängde med och byggde ut fort nog.

Det var hausse, upprustning som om ett krig stått för dörren. Kommunalpolitikernas insatser bestod i stort sett av att bestämma hur många barnstugor som skulle byggas det ena eller andra året.

Men redan i början på 80-talet börjar staten att visa tecken på att vilja styra mindre. Vi får en serie av statsbidragsförändringar och annan lagstiftning i denna riktning. Det är dock fortfarande en mycket ängslig statsmakt som rör på sig under ett ständigt utsändande av verbala lojalitetsförklaringar till barnomsorgens höga mål och idéer.

Men åtminstone från slutet av 80-talet finns reell rörelsefrihet för kommunerna, det finns ingen formell styrning från statens sida när det gäller hur barnomsorg ska bedrivas.

Vi har heller inte sett några verkliga förändringar, den kommunala friheten tycks mest utnyttjas för att överlåta allt ansvar på personalen - den personal som utbildats och indoktrinerats på de statliga sektorshögskolorna och som med säkerhet är de sista som kan och vill ompröva någonting.

Dessa krafter är kvar och det är dem som kommunalmännen ska hantera när barnomsorgen ska förändras. Och fortfarande hörs från Stockholm auktoritativa politiska röster som talar om att "kvaliteten" inte får försämras. Samtidigt stryps penningtillflödet till kommunerna. Det begärs av kommunalmännen att de ska trolla.

Men trolla kan de inte, även om de försöker med köp- och säljsystem, resultatenheter och PENGAR. De tvingas "spara", dvs dra ned på barnstugornas driftanslag och skriva in fler barn. Men smärtgränsen för dessa aktiviteter är snart nådd.

Vi kan inte driva daghemsavdelningar öppna 12 timmar om dagen med 2 anställda och 21 barn. Barnomsorgen är uppbyggd för att fungera under goda ekonomiska villkor. Spara pengar går alltid, men vi ska väl också ha en barnomsorg som är uthärdlig för barnen, barnfamiljerna och personalen.

Det är då grundläggande mycket enkelt: Om formerna för barnomsorgen är givna är kostnaderna det också; ska vi bedriva barnomsorg efter nuvarande idéer måste vi betala vad det kostar. Vill vi däremot sänka kostnaderna måste vi ändra service- och organisationsformerna. (Utifrån vad som pågår och diskuteras i den kommunala världen bör det tilläggas att privatiseringar och liknande förstås inte ändrar situationen. De möjliga vinsterna med producentkonkurrens ligger ovanför "smärtgränsen".)

Vi kan också se det från den andra sidan. Barnomsorgen är en del av ett större system av samhälleliga insatser för barnfamiljerna, och det går egentligen bara att diskutera helheten av detta. Både vad avser konsekvenserna för barnfamiljerna och för samhällsekonomin är den statliga familjepolitiken beroende av hur kommunerna beter sig inom barnomsorgen.

Och så är det med det mesta, stat och kommun lever i ett ömsesidigt, visserligen spänningsfyllt, men oupplösligt beroende, en symbios. Det är ett förhållande som inte är lämpat för enkla tankar och enkla lösningar, det kräver respekt för modellen och varsamhet, rent av ömhet, i konkreta hanteringen.

Det var oklokt av staten att tidigare detaljreglera så mycket. Frågan är om vi nu inte håller på att gå för långt åt andra hållet. Den stora omläggningen av statsbidragen syntes kanske först som en naturlig slutpunkt på utvecklingen under 80-talet med ständigt ökande frihet för kommunerna. Staten slipper det omedelbara ansvaret, men man avhänder sig också ett styrmedel, morötterna, och kvar är piskan.

Det finns en obönhörlig logik i att socialministern nu förbereder lagstiftning inom barnomsorgsområdet. Har någon verkligen trott att rikspolitiken inom de stora serviceområdena kan upphöra? Våra stora servicesystem är nationella och måste i någon grad eller i vissa avseenden vara lika över landet; medborgarna i konungariket brukar ha en stark känsla för "rättvisa". Samtidigt måste förstås kommunerna ha frihet att söka egna lösningar och i vissa sammanhang göra egna prioriteringar.

Med en oklok hantering av stat-kommunförhållandet riskerar vi att få oklara ansvarsförhållanden. Vi behöver idag en insiktsfull och konstruktiv tolkning av dualismen, en som utgår från den verklighet som ska hanteras, den gemensamma uppgift som förestår.

Uppgiften är nog att rädda välfärdssamhället på något annat sätt än genom en ständigt resursförbrukning.