Under de senaste decennierna har vi i kommunerna med stor iver ägnat oss åt att omorganisera och införa nya styrsystem. Några väsentliga positiva resultat synes inte ha kommit ut av detta reformerande. Tvärtom börjar vi få allvarliga svårigheter med att upprätthålla nödvändig service och det tycks gå lika bra eller lika dåligt att "spara" oavsett vilken organisation vi har eller hur den ekonomiska styrningen utformas. Särskilt de större kommunerna har också fått betala ett pris i form av höga administrativa kostnader.

De nya organisatoriska och administrativa konstruktionerna baseras regelmässigt på någon enkel, ofta rent läroboksmässig idé. Alltjämt levande är exempelvis föreställningen att samordning alltid är bra och tron att det går att sätta siffror på allt i verkligheten.

Men det som ska styras är minst av allt enkelt. Vi har skapat offentliga helheter - "barnomsorg", "äldreomsorg", "socialtjänst" osv - som ska hantera vitt skilda behov hos människorna och uppfylla ofta motstridande samhällsmål. Inom dessa servicekonglomerat etableras en närmast självklar identitet mellan resurser, behov och service. Vi får de eviga och sterila diskussionerna kring bristen på resurser.

I en artikel i KA nr 27 1994 har jag försökt visa att den kommunala äldreomsorgen är praktiskt taget ostyrbar genom sammanblandningen av olika slag av behov.

Att vi, när vi blir gamla och drabbas av sjukdom och handikapp, ska få all den sociala och medicinska vård vi behöver betraktar vi som självklart, det utgör en rättighet i vårt samhälle.

Annorlunda ter det sig med de behov som ålderspensionärer i allmänhet kan ha av service i form av hjälp i hushållet, matdistribution, fotvård, fritidsaktiviteter, social gemenskap. Sådant kan vara viktigt men det är inte livsavgörande.

Om vi ska kunna styra och prioritera måste vi börja skilja på vård respektive service.

Inom den andra stora kommunala problemsektorn, barnomsorgen, har vi ett liknande förhållande. Barn har rätt till förskola, den är till för deras egen utveckling och samhället måste ge, om än inte samma verksamhet, åtminstone lika mycket och lika bra till alla. Att föräldrar som arbetar eller studerar behöver service i form av tillsyn (omsorg) för sina barn är ett helt annat slag av behov.

Men svenska daghem ska klara båda uppgifterna, vara både "hem" och "skola". När kommunerna nu tvingas skriva in fler barn och minska personaltätheten klagar personalen med rätta över att det inte går att upprätthålla kvaliteten i verksamheten; samhället bryter mot sina egna uppställda mål.

Och - de bestämda service- och organisationsformerna sätter definitiva gränser för sparandet. Vi måste börja styrandet och organiserandet i den andra ändan, med medborgarnas konkreta behov.

Istället för att driva daghem enligt statens anvisningar och barnprofessionens ambitioner är uppgiften att söka kommunala svar på de skilda behoven av förskola respektive barntillsynsservice. Det hör till sammanhanget att den befintliga daghemsverksamheten bara omfattar ungefär hälften av landets barn.

Förskolan måste styras med politik, regler och ett avsevärt mått av professionalism. Vi får betala vad det kostar, vill vi spara måste samhället på hög nivå ändra mål och prioriteringar.

Däremot kan barntillsynen anpassas till barnfamiljernas varierande behov och preferenser samtidigt som samhället ransonerar. Det blir legitimt och möjligt att använda mekanismer som minskar efterfrågan på samhällets tjänster och uppmuntrar utnyttjandet av egna resurser. Vi får också en ny situation på "utförarsidan", det finns självklart andra och billigare sätt att ordna barntillsyn än de befintliga daghemmen.

Så här är det med det mesta i den kommunala servicen. När vi inte håller isär skilda slag av behov och gör skillnad i samhällets åtaganden riskerar vi att livsviktiga delar försummas eller skadas.

Å andra sidan sträcks samhällskontroll, formregleringar och professionella ambitioner ut över områden där de inte behövs, där de tvärtom fördyrar verksamheten och förhindrar utveckling och förnyelse.

Den grundläggande kommunala reformen är att bryta upp de etablerade konglomeraten och ersätta dem med entydiga verksamheter som svarar mot medborgarnas konkreta behov.

Det kommer då att framstå som befängt att låsa in den kommunala styrningen i någon generell modell som med sin inneboende logik och vackra grafik skymmer verkligheten och förhindrar användandet av kommunalt och vanligt sunt förnuft. Vi tar vad vi behöver av teknik och system, vi använder de styrmedel som är möjliga och lämpliga i varje särskilt fall.

Börjar vi tänka med utgångspunkt i medborgarnas behov och den konkreta servicen blir det också självklart att den primära organisatoriska frågan handlar om hur det ska se ut på fältet, där servicen möter konsumenterna.

Vi inser exempelvis lätt att barnomsorgens primära och effektiva organisatoriska nivå inte är den enskilda barnstugan utan bostadsområdet, där människorna finns och där servicebehovet ska tillgodoses. Där och ingen annanstans kan vi göra goda anpassningar till barnfamiljernas behov, där kan resurserna användas flexibelt, där kan kommunen ta ut kostnadssänkningar.

När vi har en väl fungerande serviceorganisation - men först då - är det lämpligt att ta itu med de högre organisationsproblemen kring nämnder och förvaltningar.

Vi kan exempelvis pröva den idag radikala tanken att kommunfullmäktige ska utöva den kommunala beslutanderätten, kommunstyrelsen ska styra och leda den kommunala organisationen och för förvaltningen av de olika verksamheterna tillsätts särskilda nämnder och styrelser.

Därmed skulle vi vara tillbaka vid utgångspunkten ungefär i början av 70-talet. För den som fick sin begreppsapparat etablerad i senare tid kan vi förklara att det handlar om att tillämpa kommunal Service Management och att vi ska införa den kommunala organisationsmodellen.

2. Om äldreomsorg ( Kommun-Aktuellt nr 27-94)

Jag läser i tidningen om äldreomsorgschefen i ett socialdistrikt i en av våra största kommuner som uttalar att "samhället ska bara gå in där andra inte kan. Därför måste vi nu skärpa bedömningarna och kräva mer av de anhöriga".

En annan notis berättar om hur i den lilla landsbygdskommunen en hemtjänstassistent avslagit en framställning om viss begränsad hemhjälp från en 98-åring. "Hon klarar sig på egen hand och inköpen får hon redan hjälp med av sina anhöriga och vänner, så enkelt är det", säger hemtjänstassistenten.

Det låter inte alldeles trevligt. Det är tydligen oklokt av en pensionär att i umgänget med kommunala utredare vara alltför öppenhjärtig om de egna relationerna till anhöriga, släktingar, vänner och grannar. Men vi går från det anekdotiska till det generella.

Enligt den officiella statistiken sjunker för varje år antalet pensionärer som får hemhjälp. Nedgången ska inte direkt eller i sin helhet tolkas som att allvarliga försämringar inträtt för pensionärerna. På det glada 60-talet och det möjligen ännu gladare 70-talet beviljades hemhjälp mycket frikostigt och avgifterna var låga eller obefintliga.

Det fanns till och med kommuner som med det då utgående statsbidraget till löner närmast betraktade verksamheten som ett välkommet tillskott till den lokala kvinnliga syselsättningen. Vi ser nu en nödvändig tyngdpunktsförskjutning från enklare hushållservice hos många pensionärer till omfattande vård för de få. Men någonstans under denna resa riskerar vi förstås att reella behov trängs ut från det offentliga till det privata. Möjligen inträffar det redan.

Ett överväldigande förhållande i verkligheten är att den inofficiella, "civila", omsorgen är så omfattande, rent av dubbelt så stor som den som samhället presterar.

Kommunen måste skaffa sig hållningar, system och mekanismer för att samarbeta med och utnyttja denna vänliga jätte, utan vilken vi skulle drabbas av kommunalekonomisk katastrof.

Vi kan inte göra det så enkelt som citaten i inledningen antyder, kommunen har inga tvångsmedel för att få anhöriga att ställa upp och vi måste upprätthålla något slag av rättvisa. Umgänget kan inte få vara ostyrt, formlöst och rättslöst. Vi måste behandla denne storebror med aktning och respekt

Den faktiska kommunala åldringsomsorgen bestäms idag av en sammangyttring av olika och delvis oförenliga styrningselement - regler, avgiftssystem, budgetering, behovsutredningar och formella beslut i individuella ärenden.

En del kommuner har också lagt på ett led av marknadshärmande transaktionsmekanismer. Som krydda på anrättningen sitter förvaltningsdomstolarna och bestämmer materiella servicenivåer i överklagade ärenden.

Det underliggande strukturella problemet är att den kommunala hemservicen är så bred, ska klara allt: från vård av svårt sjuka till enkla hushållsgöromål hos friska ålderspensionärer. Det handlar i ändpunkterna om skilda verkligheter, olika arter av behov. Vi har ett servicekonglomerat, som faktiskt är ostyrbart.

I över ett decennium har vi flitigt ägnat oss åt problem i produktionsapparaten - huvudmannaskapsförändringar, omorganisationer på nämndnivå, uppbyggnad av förvaltningsapparaterna med mera. Det är hög tid att ägna uppmärksamhet åt den grundläggande relationen mellan kommunen som producent och pensionären som konsument av service och vård.

Det primära behovet är att klara vården, det är vårdbehoven som nu med sådan kraft tränger sig fram i verkligheten och avspeglas i statistiken. Men servicen är också viktig; det är angeläget, även kommunalekonomiskt, att gamla människor kan bo kvar i sina bostäder.

Även organisatoriskt lider vi av att vi bedriver "vårdservice". Personalen på fältnivå får växla mellan de mycket olikartade behovssituationerna. Det är svårt för det enskilda vårdbiträdet, och det är svårt att hitta organisations- och arbetsformer som klarar båda ändarna av spektrat.

Delar vi organisationen i en vårddel och en servicedel får vi andra och bättre förutsättningar - exempelvis kan i vårddelen kraven på professionalism hos personalen och kontinuitet i vårdinsatserna få slå igenom. I servicedelen får vi betona lättillgänglighet, organisatorisk flexibilitet och enkelhet i kundkontakterna.

Vi kan nu få lite ordning på kommunens relationer till konsumenten pensionären och det som omger honom i form av möjlig informell omsorg.

"Servicepensionären" kan själv avgöra sitt behov, det är inte livsviktigt och kommunen kan använda ekonomiska styrmedel, dvs avgifter som relateras direkt till serviceinsatsernas omfång. Pensionären kan balansera offentlig och anhörigservice på det sätt han själv vill.

Redan existensen av en serviceorganisation är en viktig trygghetsfaktor - man kan få hjälp när man behöver och när man inte vill besvära anhöriga.

I vårddelen är det ungefär tvärtom - vi måste kunna ge tillräcklig och individuellt anpassad vård till ett (ständigt ökande) antal gamla och vi kan inte hetsa dem med avgifter, personalen med snåla budgetar och de anhöriga med krav på gränslösa insatser. Istället får vi lägga ned mycket arbete på att konstruera individuella lösningar, engagera anhöriga på ett organiserat sätt, rent av i vissa fall betala dem. Avgifter är här inte så intressanta, däremot det kvalificerade utredandet.

Vårt omöjliga konglomerat har vi nu delat i två delar som vi hanterar var för sig. Vi kan styra i varje del efter dess specifika förutsättningar och vi kan utforma rationella arbetsorganisationer. Vi har fått former för att umgås med det civila samhället. Det bör också sammantaget bli billigare. Åtminstone vet vi vad vi sparar på om anslagen måste sänkas.