3. Kommunen - organisation, system, människor
33. Internekonomin, systemen och modellerna

Ekonomer åtnjuter för det mesta stor respekt och de kommunala utgör inget undantag. En kommunal förtroendeman sade en gång till mig att skolans ekonomiska problem skulle lösas om man bara kunde ersätta de pedagogutbildade och undervisningserfama rektorerna med ekonomer. En personalchef berättade med stolthet att han på tre år lyckats öka antalet i kommunen verksamma civilekonomer från 1 till 6. Vad detta betytt för ekonomin i kommunen sa han ingenting om.

Det är möjligen extrema exempel men det är en vanlig föreställning att ekonomer kan lösa de ekonomiska problemen. När tiderna är onda behövs det fler och bättre ekonomer.

Pengar är det som fattas längst ned i budgetkolumnerna som kommunalpolitikerna sliter med. Pengar är lika med ekonomi, är lika med verksamhet, är lika med politik. Och det är ekonomerna som är experterna på pengar och ekonomi.

Ekonomer uppträder ofta mycket stöddigt, vilket är beundransvärt i perspektivet av att ekonomi fortfarande är en mycket primitiv vetenskap och att även de på praktiskt arbete inriktade kunskaperna och färdigheterna har påfallande brister.

I den stora världen kan man få nobelpris i ekonomi genom att ta något folkligt talesätt som uttrycker vanlig mänsklig visdom och skriva om det till en nationalekonomisk teori. Jag tror inte att ett snabbt och lätt anammande av ekonomiska modeller tyder på intelligens, och jag begriper egentligen inte vad som menas med ekonomer i de kommunala sammanhangen.

Respekten för ekonomerna är i perspektivet av vad de åstadkommit förvånande. Vi har i kommunerna på ett par årtionden rört oss från de trista kommunalkamrerarna i ett hörn på kommunalkontoret till direktörerna med egna förvaltningar, controllers och annat fint, vi har ständigt utvecklat systemen och lagt ned — även i små kommuner — tiotals miljoner på databehandling. Den säkra behållningen av allt detta är en stor mängd av ekonomiadministrativt arbete.

De kommunala ekonomerna brukar ha svårt att hålla reda på ens den allmänna ekonomiska situationen i kommunen — långt in på ett verksamhetsår brukar bokslutsprognoserna vara onödigt och felaktigt pessimistiska. Mycken missriktad glädje utvecklas när det sedan står klart att det prognosticerade driftsunderskottet förbytts i ett överskott.

Vi har också sett kriskommuner där framtiden för medborgarna utmålats i de mörkaste färger med behov av utdebiteringsökningar på 6 - 7 - 8 kronor — och något år senare är det inte längre kris och man har inte höjt skatten.

De kommunala ekonomiska dokumenten är fortfarande mycket svåra att tränga in i. Vore jag kommunalpolitiker skulle jag revoltera både mot den stora mängden ekonomiskt material och bristen på de stora enkla viktiga uppgifterna. Det är inte troligt att politikernas möjligheter att styra blivit bättre. Att den kommunala ekonomin inte förbättrats vet vi säkert.

En av ekonomernas favoritsysselsättningar är att flytta om kostnader så att de i bokföringssystemet hamnar "där de hör hemma". Det finns en mängd varianter av detta ända till extremerna att man bildar särskilda fastighets- och servicebolag som ska gå ihop, "bära sina egna kostnader". Och det kan de förstås lätt göra eftersom de så att säga får beskatta de egentliga verksamheterna. Det finns ingen anledning att tro att den sammantagna ekonomin skulle förbättras.

Det har i verkligheten visat sig mycket svårt att få de teoretiskt goda idéerna om interna resultatenheter med fullt kostnadsansvar att fungera på ett för helheten gynnsamt sätt. Självbärande serviceenheter kan faktiskt bli fredade gömställen för improduktiva byråkrater. Men bokföringen blir vacker.

Ibland kan man få intrycket att redan de hårda termerna antas verka. "Driftenheter" och "Resultatenheter" låter effektivt, ger löften om kontrollerad och förbättrad ekonomi. Men det är fortfarande samma barnstugor med samma personal med samma idéer och oförändrade verksamhetsformer.

Så mycket "ekonomi" behövs egentligen inte i en kommun. En kommun behöver exempelvis inte som staten bry sig om budgetens effekter på den nationella ekonomin och de internationella finanskretsarna. Staten måste styra med osäkra incitament, försöka påverka aktörer, men kommunen kan agera direkt i sin egen verksamhet, handla som ett företag eller ett hushåll.

Den ekonomi som betyder något är identisk med att göra konkreta saker i den riktiga verkligheten. Kommunen behöver vanlig husmorsekonomi: Man måste se till att man inte gör av med mer pengar än man förfogar över, man får spara och ransonera, snåla och gneta. Sådant är förstås inte så glamoröst, leder rent av tankarna till blodpudding och skurhinkar.

2. Datamagikerna

Den ekonomiadministrativa tillväxten är nära förknippad med datautvecklingen. Datatekniken är en förutsättning för de interna ekonomisystemen - dem vi har sett i verkligheten och dem som fantasifulla konsulter för närvarande försöker inplantera. Det är bara med databehandling som man kan hantera stora mängder siffror.

Men "datan" utgör också en del av magin, åtminstone står den för modernitet och framsteg. Den fyller behovet av att göra något som ser ut som utveckling. Vi rör oss framåt, vi tar rent av del i det postindustriella informationssamhällets framsteg.

Datareklamen är förförisk som gällde det damunderkläder eller resor till exotiska länder, men samtidigt förmedlas ett intryck av teknik, kraft, framgång.

Bakom ligger förstås informationsindustrins säljbehov och naiva kommunala befattningshavare ställer upp och blir i praktiken sista ledet i företagens säljapparat.

Ingen kom på tanken att elektriska räknemaskiner och skrivmaskiner är något annat än tekniska hjälpmedel. Det var lätt att se att de utgjorde fortsättningar på den vevade räkneapparaten och på skrivmaskinen vars tangenter måste slås ned med muskelkraft. Men när det blev elektronik hände något mera, något annat.

Tilltron till datatekniken som problemlösare i sig är kanske ännu märkvärdigare än de förhoppningar som ställs på ekonomerna. Den magiska datan: ingen verksamhet klarar sig utan "datorstöd", som det så förledande heter.

Enligt en undersökning som Sifo genomförde 1991 för Kommundata betraktade 86 procent av tillfrågade kommunstyrelseordföranden och 89 procent av förvaltningscheferna ADB och informationsteknologi som bra hjälpmedel för att nå effektivitet i förvaltningen, bättre än sådant som att höja avgifter och förändra serviceutbudet.

Man ska vara oerhört försiktig med att tolka opinionsundersökningar, men siffrorna tycks mig ändå anmärkningsvärda. De av datan bedårade politikerna och cheferna bör nog med omsorg begrunda Ulf af Trolle:

Datasystemen är snabba och det kommer ut en massa material. Personligen har jag aldrig, oavsett vilket system som varit i bruk, upplevt att den kommunala redovisningen varit för långsam, för detaljfattig eller att den överhuvudtaget utgjort något hinder för analys, ledning och beslutsfattande.

Fattas det någon gång uppgifter kan man mycket lätt göra en särskild undersökning som kostar mindre och ger en precis vad man vill ha. Oftast räcker det med att fråga någon i eller i närheten av den konkreta verksamheten. (En form för informationsinhämtande som jag generellt och varmt vill rekommendera.)

För det kommunala politiska beslutsfattandet räcker det i allmänhet med kalkyler som man med fördel utför med penna och papper, eller möjligen en räknedosa. Det hör till bilden att systemkonstruktörerna har en mycket teoretisk, rent av idealiserad, bild av hur kommunalt beslutsfattande går till. Man syftar till att få fram material, inte till verklighetens politiker, utan till något abstrakt som ska finnas i toppen på den stiliga modellen, till politiker som de borde vara.

Det är sällan bråttom i en kommun — om vi nu bortser från när det brinner eller när elverket måste ut och ta bort träd som fallit ned över ledningarna. Det finns inga aktieägare eller börsspekulanter som bevakar kvartalsrapporterna. Inte ens dåliga årsredovisningar för med sig några särskilt svåra obehagligheter.

En kommun ska heller inte föra krig eller konkurrera på världsmarknaden. Kommunen har en mycket fridfull situtation, inga ägare, inga fiender, inga konkurrenter. Medborgarna i de allmänna valen vart fjärde år brukar vara välvilliga.

Kommunens problem är interna och det ger annorlunda krav på ekonomiadministrationen. Snabba utdata är ointressanta när handläggningsprocesserna tar flera månader och de meningsfulla förändringarna flera år. Ekonomihantering och beslutsfattande kan ta tid på sig.

Möjligen bör man se datoriseringen som något mycket skadligt — egentligen förstås det oförståndiga sätt på vilket vi använder tekniken. Vi kan styrka oss i denna syn med ett citat från en stor dataguru i USA, Joseph Weizenbaum:

Det är ibland ännu värre. Det föreligger inga problem eller begränsningar, men man datoriserar ändå. Och när systemen en gång finns blir de bevis för sin egen oundgänglighet.

Jag ska ta ett exempel från den kommunala världen på ett felaktigt tänkande och onödig datorisering. Man försöker rent av trolla, göra vinster av ingenting.

Det hävdades för något år sedan att man kunde skapa nya platser inom barnomsorgen genom att datorisera köhanteringen, intagnings-, debiterings- och avregistreringsrutinerna. Med databehandling kunde man förkorta det glapp som uppstår, när ett barn slutar och ett nytt ska tas in från kön. Enligt en prominent företrädare för kommunförbundet skulle det gå att i landet få fram "fyra, fem tusen platser till" på detta sätt.

Några nya platser kan det förstås inte bli. Inget har skett i verkligheten, det är samma lokaler, samma personal, samma kostnader. De fyra till fem tusen platserna finns redan. Det som möjligen har hänt har inträffat i den administrativa världen, i räknekamrarna.

Man tänker som om det rörde sig om ett flygplan med ett givet antal stolar på vilka det ska sitta betalande passagerare — helst ska inte en stol vara tom när planet lyfter. Men en barnstuga är inget flygplan, en barnstuga är ett hus där man kan ha 50 barn, eller 60 eller 70, eller 100, allt beroende på vad för slag av verksamhet som ska bedrivas. "Platser" är en administrativt begrepp som härstammar från den tid då socialstyrelsen betalade ut statsbidrag efter antalet kvadratmeter golvyta.

På kommunnivå kan det vara rimligt att säga att man dagligen ska ta emot omkring exempelvis 1.000 barn. Det är den service och den standard man vill upprätthålla. Vi har inte 1.000 platser. Om vi nu i denna l.000-barnskommun har en omsättningsfrånvaro, som i medeltal ligger på tio procent, kan vi redan från början kalkylera in den och etablera en inskrivningsnivå på 1.100 barn i medeltal per dag under verksamhetsåret.

Vi har ett makroproblem, men dataentusiasterna angriper det med kvantitativa mikrometoder. Det som behövs i verkligheten är att barnstugorna har en viss inre flexiblitet — ibland har de 49 barn, ibland 51. De utsätts i och för sig för större påfrestningar än så. Det är förvaltningens uppgift att se till att medelinskrivningsnivån hålls, och att bördorna av denna fördelas någorlunda jämnt.

Jag är förstås inte emot dataanvändning i sig — det vore excentriskt och dumt. Men det går enligt min erfarenhet aldrig till på det viset att någon upplever ett konkret behov av det som bara databehandling kan ge. Man startar alltid i den andra ändan. De aggressiva externa och interna dataförsäljarna kommer med sina färdiga system och möter verksamhetsrepresentanterna, som oftast inte är inställda på att förändra något i den egna verkligheten, de försvarar den. Och det som kommer ut är att den befintliga ordningen datoriseras — och befästs.

Datan är uppenbarligen en faktor i en slags abstraktionsprocess som kännetecknar den kommunala utvecklingen. Allt fler - politiker och tjänstemän - avlägsnar sig från den konkreta verkligheten och sysslar med avbildningarna av verkligheten. Med stor sympati vill jag återge ett citat av Stefan Persson, vd för Hennes och Mauritz som kommenterar företagets outvecklade datasystem:

Det går förstås inte att stoppa utvecklingen, ännu mindre gå bakåt. För kommunernas del är det bara att acceptera att vi är med på ett tåg som hela den civiliserade världen åker med. Men det vore fint, och kanske ändå en möjlig kommunal hållning, att sitta kvar på platserna och inte försöka rusa framåt genom vagnarna. Det är tryggare längre bakåt, och vi får då också tid att titta ut genom fönstren och begrunda det sköna landskap vi åker igenom — den riktiga verkligheten. (Vi kommer ju ändå fram — jag vet förstås inte riktigt vart.)

3.1. För en äldre generation av kommunalt engagerade — och så förskräckligt gammal behöver man inte vara — ter sig Cash Management-vågen under senare delen av 80-talet som något ganska fantastiskt. Vi — och jag vågar tala för åtminstone dem som på socialinstitut och socialhögskolor lärde sig gammaldags kommunalekonomi — ser det som att kommunerna, på samma sätt som många andra, inte kunnat motstå skrammelmusiken från det stora penningtivoli som drogs igång i landet.

Man kan förstå dragningskraften. Redan som ord är Cash Management häftigt och det är också en häftig verksamhet, särskilt den del som rör handel med värdepapper. "Det gäller att vara på bettet" uttalar en ekonomichef i en tidningsintervju. Han berättar om hur säljer och köper värdepapper efter de dagliga kursfluktuationerna som han avläser på sin Reuterskärm. Ibland kan han hinna sälja och köpa samma papper flera gånger under en dag. Det lärde vi oss inte på socialinstituten.

Kommuner ska inte spekulera på finansmarknaderna, det är inte det de är till för, och de har en viktigare ekonomi att sköta. Det sluttande 80-talet uppvisade många ekonomiska depravationer, men den kommunala kanske är den allra märkligaste. I vart fall handlar det om en grav perspektivförlust. Det är uppenbart att en del av entusiasterna faktiskt trodde att finansiella operationer kan ersätta verkligt ekonomiskt agerande.

Pengar är måttet i ekonomin men också betalningsmedel och handelsvara. Ovanför den riktiga ekonomin, lämpligen formulerad som hushållning med knappa resurser, ligger penninghanteringen, och många tycks ha svårt att hålla isär dessa skilda världar — verkligheten och penningflödet.

Ur nationell synvinkel är Cash Management förstås ett nollsummespel. Om kommunerna eller vissa kommuner tjänar pengar på finansiella aktiviteter finns. någonstans lika stora förlorare, och med mycket hög sannolikhet finns de inom landet. För alla kommuner och för medborgarna i kungariket är kommunernas penningmånglande en ointressant verksamhet.

Detta hindrar förstås inte att enskilda kommuner kan göra vinster. Det är dock mycket djärvt av en kommun att tro att den kan bli en fixstjärna på finansmarknaden.

Den nationella ekonomins behov av att ha finansmarknader för att få en dynamisk resursallokering är heller inget som den enskilda kommunen eller ens kommunkollektivet har något ansvar för.

Självklart måste en kommun i varje given situation förvalta sin kassa så väl som möjligt. Det torde också vara så att detta kräver mer arbete och större kunskaper med den labila räntesituation och den mera utvecklade finansmarknad som vi idag har. Men det är lång väg från att skydda sig från förluster till att aktivt spekulera för att göra vinster, och då till och med använda pengar som tagits ut av skattebetalarna i onödan, eller som rent av lånas upp.

Finansopererande är förstås lockande: Den konkreta ekonomin är jobbig, försöker man att spara och prioritera i verkligheten blir människor ledsna och ilskna. De till och med demonstrerar utanför stadshuset och roligare kan man ha.

De värsta excesserna torde vara över — vi har nu 1993 en helt annan ekonomi, vi har upplevt bank- och fastighetskatastrofema och kommunerna har förhoppningsvis nyktrat till.

Jag vill tillägga att jag inte har någon som helst mening när det gäller det klassiska tvisteämnet om vilken egen likviditet en kommun ska ha —hög, låg eller ingen alls. På längre sikt spelar det förmodligen ingen roll, och en kommun är inget vanligt företag.

3.2. För våra syften med denna framställning finns en särskilt intressant del i kommunernas Cash Management, en som enligt entusiasterna kan ge riktigt stora vinster. Men som också visar förlusten av perspektiv i ekonomiska frågor och oförståelse för själva den kommunala idén. Det handlar om operationer inom kommunen, mellan kommunorganisationen och invånarna.

Den stora grejen är att korta av betalningsterminerna eller införa förskottsbetalning, när det gäller service som kommunen ger till sina invånare, exempelvis barnomsorg, teknisk försörjning. Kommunen gör då räntevinster eller som finansexperterna uttrycker det, man undviker "ränteförluster på uteliggande kapital till följd av eftersläpningar i debiteringen". Jag ska återge en kort tidningsnotis från 1988:

Vi ser släktskapen med datamagikernas framtrollning av nya platser inom barnomsorgen, men att börja ta ut avgifter i förskott är förstås samma sak som att höja avgiftsnivån, de tre miljonerna betalas av föräldrarna. I kommunen i dess mening av medborgarkollektiv är det ett nollsummespel.

En kommun behöver inte beakta ränteeffekter när det gäller åtminstone de offentligrättsligt grundade ekonomiska transaktionerna med de egna medlemmarna. (Det kan möjligen finnas ett behov av att skrämma och straffa enskilda som försummar sina betalningar.) Åtminstone bör betalningsvillkoren ingå som en del i själva avgiftsbeslutet och debatteras och beslutas på enahanda sätt.

Vill man ta in mer pengar är det riktigare och enklare att höja avgiftsnivån. Betalningsterminerna bör bestämmas efter vad som är rationellt för kommunen ur hanteringssynpunkt, och förstås under hänsynstagande till vad konsumenterna vill ha för ordning. Det kostar en hel del att ha korta betalningsterminer (även om det handlar om datakostnader som inte syns så väl).

Det är förstås politiskt besvärligare: Avgiftshöjningar möts av demonstrationer, medan manipulationer med betalningsvillkoren på sin höjd föder morrningar och grymtanden, om de alls noteras — sådant har vi ju blivit vana vid, i synnerhet i vårt umgänge med bankerna.

Den underliggande allvarliga frågan är att kommunen, den juridiska och ekonomiska enheten, behandlar sin ekonomi som något helt skilt från kommuninnevånarnas. Men en kommun är inte en organisation vilken som helst. Kommunorganisationen har ett förhållande med sina medlemmar.

Människorna som bor i kommunen är medlemmar i kommunen. Kommunorganisationen är ytterst bara ett medel för medlemmarna att uppnå gemensamma syften, kommunen är egentligen medlemmarna.

När kommunen försöker tjäna pengar på sina uppdragsgivare genom finansiella manipulationer är det fråga om en grov perspektivförlust hos dem som utövar ansvar i organisationen.

Vad som helst tycks faktiskt kunna hända. I det tidiga 90-talet drar ett tåg av helt nya figurer fram på den kommunala scenen. De är trollkarlar i egentlig mening, och man ska inte låta sig luras av att de inte är klädda i lejonhudar, har halsband av djurbetar och fågelfjädrar på huvudet och slår på trummor. De kommer från Den Nya Välfärden, Sensia och andra konsultfirmor. De är trollkarlar därför att de försöker besvärja verkligheten med enkla formler. De är systemmagiker.

En magi heter beställare-utföraremodellen. Den kan enkelt men inte orättvist beskrivas som att landstinget eller kommunen internt delar upp sig på olika enheter som sedan ägnar sig åt att sälja till och köpa från varandra. Det de handlar med är den service som medborgarna ska ha, och det de betalar med är de pengar som samma medborgare i förväg betalt in för att täcka kostnaderna för servicen.

Sedan har vi Pengen, som är svårare att enkelt beskriva därför att den har minst två skilda tänkta funktioner — dels som servicecheck, dels som en metod för att fördela resurser till den serviceproducerande nivån — men den magiska klangen är desto större: "PENG". Och en fader i Stockholm, som i tidningarna läst om den underbara reformen, ringde också upp skolförvaltningen och frågade när pengen skulle betalas ut; "det skulle passa väldigt bra nu inför julen".

Det är inte lätt för en gammal kommunalbyråkrat att hitta ord. Kanske gamle Burke, när han talar om sin tids samhällsomstörtare, kan stå till tjänst:

Dessa modeller är förhoppningsvis slutfasen i den kommunala "utvecklingen". Det är svårt att se att det kan komma något värre.