Problemet med att budgeten, den kommunala ekonomin, i väsentlig utsträckning bestäms nedifrån av den rena tyngden i de stora verksamheterna är förstås inte okänt och under hela den tid som jag har erfarenhet av har kommunerna utsatt sig för olika förnyelser när det gäller budgetbehandlingen. Alla kommuner torde idag bekänna sig till mål- och ramstyrning, programbudgetering, resultatstyrning, 0-basbudgetering, fömyelsebudgetering, ambitionsbudgetering eller motsvarande.

Handböckerna, konsulterna och de interna promemoriorna utvecklar de nya metodernas förtjänster, en helt ny värld ska öppna sig strängt taget utan ekonomiska problem (bara man följer anvisningarna) medan de gamla systemens undermålighet målas i mörka ordalag. De nya metoderna propageras ungefär som äldre läsare möjligen kan erinra sig Tomtens Skurmedel: "Gruva Er inte för stöket, tag Tomtens skurmedel!"

Kommunförvaltningen ska inta sin mirakelmedicin men det är uppenbart att många entusiaster inte har den minsta aning om hur det hela ska se ut i verkligheten.

Den grundläggande idén är sedan att kommunfullmäktiges anslag inte får vara detaljerade utan medel ska anvisas för hela verksamheter eller delverksamheter - program, delprogram. Det riktigt fula och otillåtna är att ge anvisningar om hur pengarna ska användas. Kommunfullmäktige ska bara bestämma vad som ska göras.

Det är förstås en tilltalande idé att politikerna kan och ska nöja sig med att ange vad som ska göras och överlämna åt de anställda eller åt underordnade förvaltningsorgan att lösa teknikaliteterna, hur de fastställda målen ska uppnås.

Vad kontra hur är en av de grova förenklingar vi gärna tillgriper för att komma tillrätta med en krånglig värld. Den är ett enkelt första hjälpmedel för tänkandet, men den är livsfarlig som modell för handlande.

. I verkligheten är det ofta inte lätt att skilja på vad och hur. Särskilt inom mjukverksamheterna finns det väldigt mycket hur, det är ibland tveksamt om det överhuvudtaget finns något vad. Ibland finns rent av frågan om huruvida.

Det brukar heller inte vara människor med praktiska erfarenheter som hyser den stora entusiasmen för detta slag av styrning

Formuleras det mål inom mjukverksamheterna (och det görs i och för sig i överflöd) blir de regelmässigt luddiga, motsägelsefyllda, allmänt fromma, helt oanvändbara för reell styrning. Mål uppfattas inom mjukservicekulturerna knappast som mål i egentlig mening, dvs krav på mätbara prestationer, utan det man tänker på är allmänna policydeklarationer av typ grundskolans läroplan eller pedagogiska program för förskolan.

Och så kommer man överens - ekonomerna, sektorsexperterna och politikerna. För alla ter sig "målstyrning" som något attraktivt, något som passar de egna behoven. Och man ser inte, vill inte se, att mål i form av pedagogiska program är något helt annat än kvantifierade mål enligt ekonomistyrningsmodellerna. Men alla är överens om att målstyrning är bra och gör livet lätt att leva.

3. Det finns inget kommunalt val mellan olika sätt att styra

En kommun som funderar över hur styrningen ska utformas bör primärt observera de stora skillnaderna mellan olika verksamheter i den kommunala handelsboden.

Styrningsproblemen och styrningsbehoven är inte desamma inom de tekniska verksamheterna som inom de mjuka, inom de myndighetsutövande som de rent servicebetonade, inom de statligt reglerade som de fria.

En kommun kan nog låta räddningstjänsten sköta sig själv utan större politisk inblandning, men socialtjänsten kräver politisk medverkan ända ned i det dagliga löpande arbetet.

Vi bör också observera att när rättighetslagstiftning finns, som exempelvis bistånd enligt socialtjänstlagen, kan mål- och ramstyrning egentligen inte tänkas, den blir i vart fall underordnad de krav som individerna med stöd av lagstiftningen kan ställa. Och kommunen måste använda sig av regelstyrning om den vill påverka sådana verksamheter.

När vi kan mäta behov och prestationer ska vi förstås använda kvantitativ styrning, målbudgetering eller vad vi nu kallar det. Det går till någon del inom mjukservicesektorerna. Men det blir mycket kvar.

Och det är det som blir kvar som har den avgörande betydelsen. Vad gör hemvårdsbiträdet hemma hos pensionären och är hon verkligen hemma hos rätt pensionär?

Det är inte så svårt att genomföra rambudgetering, slå ihop konton. Det svåra är den andra delen - formulera mål och se hur de uppfylls. Där har kommunerna uppenbarligen problem. Minst sagt - i själva verket finns knappast den delen.

Mål- och ramstymingen har i verkligheten mest blivit ett grovt penningutdelande. En populär metafor är penningpåsen, som ges till de serviceproducerande enheterna ("och låt dem sedan ta hand om eländet").

Att bara sätta ett tak för kostnaderna är definitionsmässigt och reellt inte styrning och det förstärker ytterligare den skadliga ovanan att bara tänka i utgiftstermer.

För att driva resonemanget till sin yttersta spets ska jag ställa frågan om det rent av blivit sämre. Styrde politiken bättre eller åtminstone mer tidigare med de kontorika budgetarna? Hade de ändå inte en viss kontroll över verksamheterna? De bestämde ändå då över något även om det var mindre lämpliga detaljer!

Framställningen börjar nu möjligen bli excentrisk, men det skadar aldrig med gammal belysning av nya problem. Det är klart att det är stolligt att i detalj reglera olika kostnadsslag, det kan leda till den kända absurda situationen att en enhet inte kan skicka iväg sina skrivelser därför att portoanslaget har tagit slut.

Men man skulle kanske inte helt ha övergivit styrningen av utgifterna innan man var säker på att kunna styra verksamheterna med andra metoder. De direkta löjlighetema i detaljstymingen kunde man tagit bort med mycket mindre åthävor.

På 70-talet slutade kommunalpolitikerna att detaljreglera utgifterna. Det var också på 70-talet som de tappade eller släppte greppet om ekonomi och verksamhet. Jag är inte säker på vad som kom först, vad som är orsak och vad som är verkan.