335. Hus och lokaler i den interna ekonomin. (Anteckningar)

Lokalkostnader är ett (extra tydligt) exempel på hur med internekonomiska övningar den reala ekonomin tappas bort och politikerna avlägsnas från verkligheten.

Nedanstående är ännu ingen färdig sammanhängande text, ambitionen finns dock där …..

1. Från Hem till kommunen (1994)

Detta har kommunerna haft svårt att hantera och tanken har därför uppstått att man kan lösa problemet genom att enheterna på fältet får ansvar för hela lokalkostnaden, och de får sedan själva minska sina lokaler genom anskaffa andra eller hyra ut delar av de egna eller vad de nu kan hitta på.

"Lokaler får inte vara en fri nyttighet", kan det heta. Men möjligheterna att göra något åt den egna lokalsituationen är för det första allmänt inte särskilt stora, och för det andra mycket ojämnt fördelade. Några kan dra verkliga vinstlotter, for andra enheter skulle det bli katatstrof.

Att decentralisera medelst en schabloniserad fastighetskostnad är absurt, och att lägga ut den för varje enhet faktiska kostnaden är utan praktisk mening. I de nya systemen kämpar man nu med detta: Först bakar man in en schabloniserad kostnad i pengen eller stoppar in den i påsen, men sedan måste man korrigera för att få överensstämmelse med de faktiska kostnaderna så att inte enheter hamnar i absurda situationer.

Ser man inte upp, kan man faktiskt få effekten att man höjer de sammantagna driftkostnadema genom att pengen utgår från medeltalet, och sedan ger man mer till de dyra enheterna men inte mindre till de billiga.

Det riktigt roliga inträffar förstås om en enhet verkligen lyckas skaffa sig andra billigare lokaler, och kommunen står där med en tom barnstuga eller landstinget med en övergiven sjukvårdsklinik, som ska hyras ut eller säljas på den idag inte alltför lysande fastighetsmarknaden. Och under tiden har man kostnader för dubbla lokaler. Detta har faktiskt inträffat i verkligheten.

2. Från Hem till kommunen (1994)

Om man gör en sammanställning över en kommuns lokalinnehav, sammantaget eller för någon sektor, får man alltid en bild av ett strålande överflöd. Det gäller särskilt skolan och barnomsorgen, där antalet kvadratmeter lokalyta per barn brukar te sig överväldigande.

Det är förstås så att lokalstandarden stigit starkt under de senaste decennierna, kommunerna har hängt med, minst sagt, i den allmänna standardstegringen. Särskilt barnstugorna har generellt sett en mycket hög standard, vilket förstås hänger samman med att alla är relativt nybyggda.

Jag har också en bild av planeringsprocesserna vid nybyggandet att i princip inga kompromisser gjordes, alla krav på lokalutformningen och utrustningen godkändes. För den som upplevt hur vanligt folk bodde på femtiotalet och hur skolorna såg ut är det en häpnadsväckande utveckling.

Inom barnomsorgen har normerna (ytnormerna från Socialstyrelsen) från tid till annan varierat starkt. I min kommun var i mitten av 80-talet spännvidden i lokaltäthet mellan barnstugorna från 7 till 14 kvadratmeter per barn.

Kommunerna har uppenbara svårigheter med att rationellt utnyttja sina lokalresurser. Det är förstås omöjligt att nå fram till det teoretiska idealet att varje kvadratmeter lokalyta kan få en "fullbetalande" användning. Men det är självklart en utgångspunkt och "överkostnaderna" måste angripas med kraft och förstånd.

I förståndet ligger framför allt en långsiktighet. Det grundläggande när det gäller lokalutnyttjandet inom barnomsorg och skola är dels att behovet av olika lokaler långsiktigt förändras, dels att det konkreta utnyttjandet av många lokaler är begränsat till enbart en del av dagen, några timmar per dag eller rent av inte ens varje dag.

I ett bostadsområde finns från början familjer med små barn, som går på dagis, förskola. Barnen växer och blir skolbarn. I början behövs barnstugor och sedan skolor. Detta kan man med viss säkerhet prognosticera och vi skulle kunna ha en kommunal planering som beaktade denna utveckling. Särskilt mycket i den vägen har dock inte gjorts, exempelvis under haussen på 60- och 70-talen, och vi får nu betala i form av olämpliga och överflödiga lokaler.

Att behandla barnstugor och skolor som en gemensam kommunal planeringsuppgift borde vara en närmast självklar hållning. Men det kommunala perspektivet tycks ha svårt att hävda sig även i enkla sammanhang.

Vi kan exempelvis se hur man nu kalkylerar stora "lokalvinster", när fritidshem flyttas till skolan och tar outnyttjade lokaler i anspråk. Men de lämnar efter sig inom barnomsorgen tomma lokaler som, om de finns inom en barnstuga, inte kan ges annan effektiv användning. Det blir ännu glesare på barnstugan, antalet kvadratmeter per barn ökar eller lokaler står tomma en del av dagen. Och i området hade det kanske funnits helt andra smarta "kommunala" lösningar.

För det andra skulle en bra kommunal lokalplanering inte bara integrera mellan de grova sektoriella kategorierna barnomsorg och skola som sådana, utan också gå in i verksamheterna och lokalutnyttjandet över dagen, se på de konkreta funktionerna.

Barn, vare de tre eller nio år, ska sitta, leka, idrotta, slöjda, äta osv. Personal ska ha uppehållsrum, hygienutrymmen, vilrum, konferenslokal osv.

Vi skulle alltså inte bygga skolor och barnstugor utan kommunala lokaler för barnverksamheterna.

Lokaler för skola och barnomsorg är en typiskt central planerings- och hanteringsuppgift, den kan bara klaras i den stora organisationen. God kommunal ekonomi i detta avseende kräver en kommunal, icke-sektoriell, hantering av alla lokaler.

För en utomstående måste det vara svårförståeligt att kommunens stora administration inte klarar av att planera lokalförsörjningen, ibland inte ens hålla reda på vilka lokaler som finns.

Lokaler, särskilt egna fastigheter, är till sin natur, genom att vara kapital i bunden form, en långsiktig kommunal planerings- och hanteringsuppgift. Fastigheter ska man handskas konkret med, de är fysiska skapelser med en ekonomi som sträcker sig över 50—100 år. De är inte ekonomiska brickor, delar i någon peng. För 80—90 procent av lokalerna blir det aldrig aktuellt med någon försäljning, uthyrning, ombyggnad.

Och ska sådant ske är det förstås politiska frågor. Och det är bara att ge sig på de konkreta problemen, man behöver inte omorganisera eller hitta på nya system för att handskas med hus.

Däremot har vi tidigare i denna framställning decentraliserat ansvaret till den enskilda enheten för vissa löpande lokalkostnader. Detta ansvar kan väl förenas med och underlättas av att lösningarna finns i stadsdelssammanhanget.

Decentralisering av kostnadsansvar förutsätter att kostnaderna kan påverkas, att det går att göra på "något annat sätt". Det är inte svårt att se att det andra sättet exempelvis kan vara en översektoriell lokal konstruktion när det gäller vaktmästeri, städning, enklare underhåll. Den som är starkt för privatisering kan tänka sig en lokal personalgrupp i aktiebolagsform eller vilken organisation som helst som "säljer" dessa tjänster till enheterna.

Skillnader i lokalkostnader kan bero på att lokalerna faktiskt är dyrare av något skäl, exempelvis att de är större, har byggts vid en annan tid, upphandlingen har skötts illa eller de kan bero på redovisningstekniska skillnader: olika metoder för beräkning av kapitalkostnader och olika principer vid intern hyressättning. 

Stor uppmärksamhet har detta väckt inom skolområdet där till och med en föreställning spritt sig att marknadsprisssättning av interna hyror har bestulit skolan på resurser för undervisning. "Marknadshyran tar skolans pengar" (DN 25/97). Enligt DN skulle förlusten vara 864 miljoner i 246 kommuner.

Det är inte särskilt mycket i perspektivet av grundskolans totalkostnad 54 miljarder. Även om en kommun har manipulerat har förstås ändå en reell verksamhetsprioritering gjorts - fastighetsintäkterna har använts någon annanstans. (Vi kan dock tyvärr inte utesluta att även de lokala politikerna lurats att tro att man genom marknadsprissättning av hyror gjort någon slags vinst.)

Hela denna cirkus med internhyror är meningslös och olycklig. Kommunerna bör överväga att helt sluta med att föra ut lokalkostnader på enskilda skolor, barnstugor osv. Den offentliga statistiken bör lämpligen befrias från lokalkostnader eller de ska särredovisas. 

Under det senaste decenniet har det inre kommunala arbetet framför allt påverkats av impulser från den allmänna företagsekonomin, marknadsteorin och den privata företagsamheten. Det administrativa tänkandet idag är i hög grad inriktat på de internekonomiska sammanhangen. Dvs att på mellannivå manipulera med de pengar som skattebetalarna betalat in och som ska användas för konkret service.

Ett gott exempel, belysande för den ekonomiadministrativa kulturen är hanteringen av kommunens lokaler. Det är ett sammanhang där det bör vara relativt enkelt att få fungerande internekonomiska system; lokaler och hus är ingen mjukvara, det är lätt att mäta.

Det finns ett lokalöverskott i kommunen och det finns beslut om att i viss takt reducera detta. Det tycks dock inte gå bra och fastighetskontoret skriver i budgeten för 1996 att "arbete pågår för att finna strategier för omprövning och förnyelse".

Att kommunen står med för mycket lokaler är inget lokalt (ursäkta!) problem, så tycks det se ut i Kommunalsverige. Kommunförbundet har nyligen gett ut en skrift "Fullt hus, styrverktyg för effektivt lokalutnyttjande", som väl speglar systemproblemen, villrådigheten i hur man egentligen ska göra och förlusten av det kommunala perspektivet.

Grundtanken är att använda internhyror och lokalanvändarna ska då i eget intresse arbeta för att sänka sina kostnader, få pengar över till annat. Men samtidigt talas det mycket om "koncerntänkande", "koncernmedvetenhet", dvs alla ska acceptera att de är en del av den större helheten och vara lojal mot den. Och räcker inte förståelsen till kan man utfärda "koncerndirektiv"

Det hela ger intryck av ett spel, men aktörerna tycker inte om eller förstår inte rollerna och eftersom de både ska uppträda marknadsmässigt och med kollektiv ansvarskänsla är det faktiskt heller inte riktigt klart vilket spel som ska spelas.

Skriften tar upp en tredje möjlighet, nämligen att kommunledningen tvingas "styra med hela handen" och i många fall köra över enskilda intressen. Detta kallas "kommandostyrning" och "är till sin karaktär odemokratisk".

I det grundläggande kommunala perspektivet, där de legitima intressenterna är medborgarna och huvudaktörerna de folk- och förtroendevalda - inte personalen och företrädare för särintressen - är det förstås tvärtom mycket odemokratiskt att administrativt och annat trassel förhindrar att lokalbesparingar görs.

En kommun är en organisation, inte någon av intern "demokrati" uppmjukad inre marknad. Att kommunen - ytterst kommunfullmäktige - fattar beslut om kommunens lokaler är inte bara i högsta grad demokratiskt, det kan rent av sägas utgöra en skyldighet. Det är också reglerat i kommunallagen att sådana beslut ska föregås av beredning som inbegriper de berörda nämnderna. Uppstår konflikter ska de enligt den kommunala ordningen slitas av kommunfullmäktige.

I sakfrågan är det svårt att se att rationaliteten kan betjänas av något annat än att kommunen har en central, icke-sektoriell, hantering av kommunens hus och andra lokaler. Det ligger så att säga i objektens och uppgiftens karaktär. Och det är inte överväldigande intressant var och hur kostnaderna bokförs.

Däremot kan det finnas vinster i att enheter på fältet själva får svara för sådana driftkostnader som personalen själv kan påverka - den tekniska försörjningen med el, vatten och värme, yttre och inre underhåll som inte påverkar fastighetens värde eller bestånd, städning förstås och kanske något mer. Att spara pengar genom att vara snål med värmen i torkskåpen och låta bli att måla om väggarna, går det nog att få personal intresserad av - om kostnaderna ingår som del i deras lokala budget.

Om det internekonomiska tänkandet inte fungerar i verkligheten när det gäller fastighetskostnader bör man hysa viss oro när det gäller själva verksamheterna - den mjuka komplicerade servicen av människor för människor.

• Hem