Det rinner en strid ström av tryckta, kopierade eller printerframställda utredningar, program, planer, promemorior, arbetspapper genom kommunorganisationen. Redan det som når en vanlig nämndledamot under ett år brukar te sig oöverkomligt.

Det kostar förstås tid, pengar och mänsklig ansträngning att producera, mångfaldiga, distribuera och konsumera detta, och inte särskilt mycket har någon egentlig funktion i de faktiska beslutsprocessema.

Mycket är allmängods från sociologi, psykologi, företagsekonomi, statskunskap och på dessa kunskapsområden grundade tillämpade discipliner, allt uppfräschat med några doser privatfilosoferande och på slutet en snabb koppling till det lokala sammanhanget.

Vanliga mänskliga erfarenheter och konkreta sammanhang uttrycks abstrakt, kompliceras, professionaliseras, terminologiseras; görs märkvärdigt. Och hur många nyupptäckter görs inte av företeelser och sammanhang som varit kända och diskuterade sedan antiken!

Mycket är bara av- och omskrifter av vad andra producerat. Det ser ut som en god forskningsuppgift att följa någon av de idéer, som med jämna mellanrum poppar upp, kartlägga den från dess födelse, se hur den vinner inträde i och sprider sig genom den kommunala sfären, hur den formuleras, idisslas, utvecklas ( och i värsta fall också realiseras.) .

De nya affärsdokument som marknadsvågen och särskilt köp- och säljsystemet alstrar bör också vara underbara studieobjekt i det här sammanhanget. Jag saknar personliga erfarenheter från denna nya kommunala värld men skulle gärna vilja höra de förtroendevaldas diskussioner kring strategin och produktutvecklingen inom de olika kommunala affärsområdena.

Den stora kvantiteten av och den låga kvaliteten på de skrivna texterna är förstås inte något som är unikt för kommunerna. Hela den offentliga sektorn anses vara lidande i detta hänseende och tidningskåsörerna har i alla tider här haft ett tacksamt ämne. Men i kommunerna finns det folk- och förtroendevalda med egna erfarenheter, egna kunskaper och egen språklig förmåga. Varför reagerar de inte mot ordbajseriet? Man kan formulera några förklaringar eller tankar som inte behöver utesluta varandra.

• Den första är att byråkratprosan liknar det politiska språket med dess förkärlek för att inte utmana, att vilja runda av alla hörn, att inte låsa fast någonting, att i stället sprida tilltalande honnörsord. De skrivande administratörerna anpassar sig till politikerna. Politikerna är ju oftast de slutliga mottagarna av texterna, och politiken - som den ofta utövas även på kommunal nivå - behöver ett "runt" administrativt skriftligt underlag.
  
• Politikerna har ju heller inget val. Finns det många tjänstemän i de kommunala förvaltningarna producerar de mycket papper. Det är politikerna som inrättat tjänsterna och anställt personalen. De kan inte bli uppbragta över att det skrivs mycket. Mängden producerad text är en enkel funktion av den skrivkapacitet som finns i organisationen. Politikerna måste visa något slags tilltro till och uppskattning av sina tjänstemän. De måste tro att denna dyrbara apparat utför meningsfullt arbete.
  
• En inställning, som jag ibland sett skymta fram tämligen ohöljt, är att politikerna inte tycker att det spelar någon roll vad tjänstemännen skriver, de beslutar i alla fall som de vill. Detta är också väl förenligt med att politikerna vill vara snälla mot tjänstemännen, särskilt mot dem som finns i den omedelbara närheten.
  
• Det finns nog också förtroendevalda som är så rädda för tjänstemännen att de inte vågar komma med sina egna hemvävda tankar och ord. De vill inte bli betraktade som töntar eller bakåtsträvare.
  
• Slutligen - och det är en djupgående personlig erfarenhet - är det så att kommunala dokument, särskilt av planeringstyp, överhuvudtaget inte blir lästa. Jag har ofta stött på även i de högsta kommunala sammanhangen rent häpnadsväckande konstigheter, men ingen av de egentliga mottagarna har noterat det, och det brukar inte finnas något intresse av att felen i dokumenten ska korrigeras. Gäller det allmänna programskrifter och liknande är det inte ovanligt att den ende som egentligen vet vad som faktiskt står på sidorna är skribenten själv.

Vi börjar nu närma oss de allvarligare aspekterna. De onödiga textmassorna med sitt oformliga språk är kanske inte något att göra sig lustig över.

Att texter produceras till avsevärda kostnader men icke läses och icke kommer till praktisk användning är förstås beklagligt men kanske ändå inte så skadligt. Men frågan som tränger sig på är om det bara är texterna som är undermåliga: Är det inte också rimligen så att den tjänsteman som skriver nonsens också tänker nonsenstankar, och den förvaltningschef som i skrift aldrig talar klarspråk också handlar undanglidande och vagt?

Frågan är lika relevant när det gäller dem som tar emot och ska använda produkterna: Kan vi tänka oss att politikerna fattar kloka beslut när deras beslutsunderlag är miserabelt?

Ska vi alltså tro att de kommunala politikerna och tjänstemännen är dubbelnaturer eller stora skådespelare som skriver och läser en massa dumheter, men ändå tänker och handlar förnuftigt.

Tanken, som ibland får karaktären av resignerad insikt är att den organisation som skriver trams och låter trams bli skrivet, i den tänker och handlar man också... .

De skrivna produkterna syns och det är också en populär tro hos många utomstående att de kommunala tjänstemännens huvudsysselsättning är att producera promemorior; att detta rent av utgör det byråkratiska huvudproblemet.

Men tron att skrivandet och promemoriorna utgör den svåra belastning i kommunförvaltningarna är ändå en missuppfattning av samma slag som den att "regelstyrningen" skulle utgöra en stor kommunalbyråkratisk perversion som skadar verksamheternas rationella bedrivande. Promemorior och regelsamlingar är lätta att utifrån observera och kritisera, men i verkligheten är de ändå inget riktigt stort problem.

Pappersströmmen är visserligen strid, men den är ingen syndaflod som uppslukar allt i sin väg. Och man kan värja sig: att skriva tar visserligen lång tid, men författaren stör under sitt arbete ingen annan, och det går fort att läsa.

I verkligheten skyr merparten av de kommunala funktionärerna det skrivna ordet. Det är jobbigt att skriva, för det ställer krav på att man ordnar och formulerar sina tankar — det tar än så länge emot för de flesta att i skrift "känna" och "uppleva". Det är ledsamt att läsa, alldeles bortsett från textens innehåll och form, därför att man då måste vara ensam på tjänsterummet.

Om det vore möjligt att intensivstudera ett kommunalt förvaltningskontor eller en hel kommunförvaltning under en dag, noggrant observera och notera vad varje enskild tjänsteman gör minut för minut, skulle man finna att de i huvudsak sysslar med att prata.

Förstås i nyttiga syften med utomstående men också, och - inte självklart i nyttiga syften - med varandra. Byråkratikritikerna skulle träffa mer rätt om de angrep de muntliga kontakterna — från alla spontana interna telefonsamtal (vanlig telefon och terrorinstrumentet snabbtelefon) via de förtroliga skvallerstunderna över skrivbordshörnet och i korridornischerna till sammanträden, konferenser, gruppningar, sittningar, seminarier och studiedagar till, som juvelen i kronan, de härliga vecko- eller veckoslutskurserna någonstans i landet eller på väg till Finland.

Man kan ibland få intrycket att i vissa kretsar, även politiska, är pratandet med varandra inte bara den huvudsakliga formen för arbetet, utan innehållet i eller rent av själva syftet med verksamheten.

Bakom denna dragning till muntliga kontakter ligger vad vi något vagt kan kalla en avintellektualisering i hållningen till arbetet. Problem är för många inte något som man kan och ska angripa med det egna förståndet och den egna kunskapen, utan något som man ska känna inför, reagera på, vara för eller emot.

Men inte gärna enskilt och individuellt, man vill ha stöd och hjälp och gemensamhet. Den vanligaste reaktionen hos en tjänsteman som konfronteras med ett problem torde vara att sträcka sig efter telefonen eller gå in till någon arbetskamrat för att rapportera och få en avstämning — om han nu inte är i position att han kan kalla folk till sig eller rent av anordna ett sammanträde. Man måste prata med varandra och specifikt "prata ihop sig".

Information och kunskap är något som man får, något som kommer till en — helst i trevliga kollektiva former — inte något som man skaffar sig genom eget individuellt arbete.

Om vi uttrycker det företagsekonomiskt kan vi säga att kommunala funktionärer förbrukar varandras tid, och det kan ske i en utsträckning som är direkt kontraproduktiv, dvs den interna kommunikationen når en nivå som tränger ut det egentliga arbetet. (Att detta är en mycket gammal sanning som gäller för alla organisationer som inte är riktigt små bör inte hindra att vi uppmärksammar den även i det kommunala sammanhanget. Professor Northcote Parkinson skrev inte skämtböcker utan bör betraktas som en stor samhällsfilosof.)

I mitten på 60-talet hade jag på socialhögskolan en lärare som på fullt allvar hävdade att man kunde och borde utforma den kommunala organisationen efter arkivordningen. Han menade att arkivordningen var en systematisk indelning av det kommunala området, och som papperen, "ärendena", slutligt sorterades så kunde man också gruppera människorna som hanterade ärendena.

För sin tid var detta kanske ingen dum idé, men den skulle förstås idag betraktas som ytterst befängd. Men utgångspunkten för tanken är faktiskt fortfarande gällande: kommunförvaltningen sysslar, då som nu, med att hantera ärenden.

Den kommunala apparaten är uppbyggd för och inriktad på att utifrån juridiska, politiska, ekonomiska och andra aspekter behandla och fatta formaliserade beslut i på lämpligt sätt avgränsade frågor - ärenden. Genom kommunorganisationen strömmar en aldrig sinande flod av ärenden.

Den politiska organisationen består av nämnder som sammanträder och behandlar ärenden. Att ta emot ett förtroendemannauppdrag betyder att börja gå på sammanträden. Folk- och förtroendevalda i sammanträde torde vara själva sinnebilden av en kommun.

Varje ärende ska genomgå en berednings- och beslutsprocess och i den komplicerade kommunala organisationen tar denna lång tid. En normal handläggningstid för ett okomplicerat ärende från initierandet i en fackförvaltning till slutligt beslut i kommunfullmäktige torde i de flesta kommuner ligga omkring tre månader. Med forcering i alla led kan man krypa under två, men inte särskilt mycket längre utan extraordinära åtgärder.

Får vi störningar i processen - hur lätt och lockande är det inte att skjuta upp avgöranden i sak genom olika handläggningsbeslut — kan det lätt slinka iväg upp till ett halvår. Ett ärende kan till och med helt försvinna under färden, särskilt om det inte finns någon inflytelserik person som med personligt engagemang vårdar dess framåtskridande.

Det händer saker under handläggningen. Det är förstås nödvändigt att förenkla verkligheten, men det glider lätt över i att man tar bort alla komplikationer, alla alternativa synsätt, alla motspänstiga fakta.

Det är viktigt att det finns en inre konsistens i själva ärendet som det föreligger på papper, och det åstadkommer man bäst genom att utforma frågeställning, verklighetsbeskrivning och analys efter det att man bestämt sig för hur beslutet ska se ut.

Och även utan ett sådant medvetet manipulerande finns mekanismer som verkar i den riktningen. Ärendet förlorar under färden mycket av kontakten med den verklighet det ska representera; det blir så att säga sin egen verklighet, får en egen inre substans och logik. Huruvida man verkligen besvarat en reell och viktig fråga på ett bra sätt blir något underordnat.

Det är nästan uteslutande tjänstemännen som formulerar frågorna. Det är också tjänstemännen som beskriver verkligheten, överväger alternativen och upprättar förslag till beslut (låt vara ofta i underhandssamråd med politikerna). Det är alltså i hög grad tjänstemännens verklighet, perspektiv, problem och intressen som bestämmer vad som ska bli ärenden och hur ärendena ska formuleras.

Politikerna får - och för det mesta vill de också ha - hanterbara, vackert avrundade ärenden kring verksamhetsdetaljer — prydliga små utsnitt av verkligheten.

Med ett begränsat perspektiv, särskilt om detta delas av de inblandade, och med ett passande urval fakta är det lätt att få detaljlösningar på detaljproblem att se förnuftiga ut, rent av att framstå som självklara.

Det som tappas bort i denna hantering är helheter och sammanhang. Det är rimligt att resa frågan huruvida de enskilda ärendena och den sammantagna massan av ärenden på ett rimligt sätt verkligen representerar den verklighet som kommunen har ansvar för.

Det är ckså därför som vi fått planer, program, långtidsbudgetar och liknande. Deras värde är dock högst tveksamt. Enligt min erfarenhet ser politiker i allmänhet inte sådana som riktiga beslut, som de själva blir bundna av, och som andra ska rätta sig efter.

Och även den största utvecklingsfråga blir ett "ärende", nr 23 på dagordningen, och tar så att säga smak av omgivningen. Sätter man de stora ärendena i slutet av föredragningslistan har man säkerställt att de går igenom utan diskussion.

Mängden ärenden och det rutinmässiga dagordningströskandet kräver sina offer, även bland de mest politiskt beslutsamma.

Oftast är de helt meningslösa. De är urvattnat skrivna men med många honnörsord och utgör oftast en rad kompromisser på det verbala planet mellan olika intressenter. De verkliga problemen uppmärksammas inte eller penslas över.

Behandlingen brukar bli därefter: De läses knappast och glöms snart bort. Den som i en kommunal praktisk diskussion börjar vifta med "programmet" kommer inte långt.

Sådan är min grundläggande uppfattning, baserad på viss erfarenhet. Jag kan inte utesluta att andra människor ser program som viktiga och att de också låter sig influeras. Jag kan inte ens utesluta att det här och var förekommer program som uttrycker en bestämd politisk vilja.

Det är inte lätt att göra ett meningsfullt program. Det är mycket svårt att analysera och formulera sig på de viktiga nivåerna mellan allmän fromhet och konkret verklighet. Ett program ska vara tydligt, det ska inte behöva tolkas. Å andra sidan kommer man då kanske inte överens i programgruppen, med facken eller med Bosse eller med …

Ett kommunalt handlingsprogram riskerar också att komma in på  områden som partierna vill ha öppna för att kunna bedriva politik. Det idealiska kommunala programmet skulle kanske fungera så att det drar upp de viktiga frågorna och formulerar alternativen. Partierna skulle sedan verkligen få något att slåss om, hitta olika vägar att lösa problemen. Och detta är förstås mycket utopiskt.

Politikerna är ju ofta själva med i programgrupper och skriver. Jag har varit med om att de med liv och lust deltagit i formulerandet av texterna. Det har ibland blivit animerade och intressanta diskussioner och man har ibland fått känslan av att det ändå höll på att hända någonting.

Men det hela utspelades ändå i ett från verkligheten tämligen avskilt och abstrakt rum. Ingen hade en tanke på att det som skrevs skulle i morgon bli faktisk kommunal politik och resultera i förändringar ute i verkligheten.

I det stora hela är det inte så viktigt med vare sig policydokument antagna av fullmäktige eller lokala partiprogram. Det grundläggande är att det finns politisk vilja även om den bara skulle finnas som en allmän rörelseriktning i huvudet på kommunstyrelsens ordförande.