Den kommunala organisationen är komplex, det finns många organ, enheter och nivåer. Redan facknämnden sönderfaller i verkligheten ofta i utskott och med särskilda funktioner och beslutsrätter för ordföranden. Vi har ett förvaltningskontor med en inre hierarkisk struktur och i toppen en förvaltningschef. Med kommundelsorganisation blir det ännu mera komplicerat, för att nu inte tala om hur det blir om inre enheter börjar sälja till och köpa från varandra. På fältet har vi de lokala arbets- och serviceenheterna med sina chefer.

Alla dessa nivåer, enheter och människor finns med i styrningssammanhanget och det råder ofta en påfallande oklarhet kring frågan vem som styr vem, vem som ansvarar inför vem.

Jag tror att de flesta har en tämligen grumlig uppfattning att styrnings- och ansvarskedjan går från nämnden genom förvaltningskontorets hierarkier ned till fältnivån.

I organisationsmaterialet kan man avläsa tjänstemännens och avdelningsrektanglarnas inbördes lägen, och man kan grubbla ihjäl sig över vad termer som ansvarar för, svarar för, handhar, bevakar, samordnar egentligen betyder och hur de relaterar till varandra.

Sedan kan man studera hur det går till i verkligheten, och då brukar förvirringen bli total. Jag är säker på att i vilken kommunal förvaltningsorganisation som helst skulle vi inte få samma svar, om vi till de olika befattningshavarna började ställa konkreta frågor kring var ansvaret egentligen ligger.

Går vi över till fältnivån finns en inte alltid tydliggjord men viktig ansvarsfråga: Vem eller vad ute på enheten decentraliserar man egentligen till? Är det chefen — rektorn eller bamstugeföreståndaren — som då förstås också har omfattande befogenheter inåt? Eller tänker man sig — och det gör man nog ibland—mera diffust på kollektivet av personal och arbetsledning. Det kan i vart fall inte vara själva lokalen fast den ofta har ett namn.

Skolor och barnstugor som drivs av stiftelser, föreningar och aktiebolag kan vara hur fria som helst i relation till kommunen därför att de har egen civilrättslig status, dvs det är föreningen eller stiftelsen eller bolaget som åtnjuter frihet. Men om vi inte har skapat särskilda juridiska personer rör vi oss alltså inom den offentliga rätten och barnstugan, skolan är fortfarande lika med kommunen.

Det är mycket vanligt med feluppfattningar i detta avseende. Man skriver exempelvis avtal mellan olika förvaltningsdelar, avtal som förstås är juridiska nulliteter. Därmed inte sagt att det inte inom ramen för den kommunala organisationen går att skapa självständiga enheter på fältet.

Oklarheterna spelar, som vanligt, mindre roll, när allt bara löper på; när ekonomin är god och inga förändringar krävs. Men om och när situationen blir annorlunda behövs klarhet i de fundamentala ansvarsfrågoma.

Vi kan konstruera en testfräga enligt följande: En barnstuga har överskridit sitt anslag kraftigt. Är det föreståndaren som har ansvaret inför nämnden och ska händelsen alltså redovisas separat? Eller utkräver nämnden ansvar för kollektivet av barnstugor, och någon på förvaltningen svarar för helheten där minus och plus kan ta ut varandra?

Kärnfrågan är alltså vem som inför nämnden svarar för att en enhets budget hålls och driften sköts enligt givna direktiv. Nämnden bör rimligen vilja ha klarhet i detta, den måste veta vem som är adressat för budskapen, och vem som ska straffas om det går snett. På fältet måste man veta vem man ska rätta sig efter, vem man ska vara rädd för.

Det är bra med enkla lösningar och vi säger helt enkelt att nämnden ska styra fältnivån direkt och det är den lokale chefen som ska ha verksamhets-, budget-, utvecklings- och allt annat rimligt och meningsfullt ansvar direkt inför nämnden.

Föreståndaren eller rektorn har ansvaret för allt som händer och inte händer på enheten, han är den som ska straffas, belönas, talas till rätta, få hjälp, stöd, rådgivning.

Omvänt kan vi formulera det som att alla icke rent administrativa beslut ska fattas av de förtroendevalda i nämnden. Jag är benägen att säga att på något annat vis kan det inte vara.

Det är inte den nuvarande verkligheten i den administrativa sfären som ska lämpas på nämndens sammanträdesbord, utan vi ska ha nya intelligenta styrande beslut och inom ramen för dessa kan fältnivån sköta den löpande verksamheten.

Många av de ärenden som idag sysselsätter administrationen försvinner helt enkelt när man styr bra och decentraliserar på riktigt. De konkreta frågorna är lösta i förväg genom generella beslut av något slag. Andra frågor klaras på fältnivån. Vissa slag av frågor uppstår överhuvudtaget inte längre eftersom de är produkter av den byråkrati vi haft.

Det är också viktigt att inse att detta är ett formellt klarläggande, det ska inte tolkas bokstavligt eller konkret. Nämndledamöterna ska inte fara runt och hålla förhör eller liknande - förvaltningstjänstemännen finns kvar och de ska fortsätta att arbeta, men vi klargör rollerna.

Alternativet är att ge en enskild tjänsteman detta ansvar och även i en liten kommun hamnar han i en alldeles omöjlig situation, vad ska han exempelvis göra med en föreståndare som inte följer hans anvisningar?

Ännu omöjligare är det förstås att förvaltningschefen skulle ha ansvar för allting (det är i och för sig många som föreställer sig att det är så, och en del politiker vill ha det så).

Det är lätt att bli lurad av det som händer på ytan, det är förvaltningen som sköter kommunikationerna och papperen, som talar och bannar. Förslag och resultatredovisningar görs av förvaltningen och går upp i nämnden.

De behandlas, kan man säga, i den väl integrerade överheten nämnd-förvaltning. Frågan om vem som har ansvaret, förvaltning eller nämnd, ställs aldrig. Ärendets exakta kommunalrättsliga natur klargörs inte. Det ser rent av ut som om det är förvaltningen som styr och ställer. Det kan vara så men det förminskar inte på minsta vis nämndens ansvar.

I själva verket torde fältnivåns direkta ansvar inför nämnden redan vara en realitet på de flesta håll. Om nämnden har tagit beslut som reglerar barnstugornas resurser och prestationskrav på ett sådant sätt att varje enskild barnstuga i praktiken får en budget, inträder förstås ansvaret inför nämnden. Beslutet kan ha den enkla formen av en kostnadsnorm för varje inskrivet barn.

Strängt taget är det nog nämnden som har ansvaret nästan oavsett hur man beter sig. Man kan fråga vad nämnden överhuvudtaget är till för, om den omedelbart till tjänstemän överlämnar det uppdrag och de medel som den fått av kommunfullmäktige. Nämndens uppgift är att styra och förvalta.

En kommun med kloka politiker och chefstjänstemän försöker på alla sätt stärka de lokala arbetsledarna. Primärt förstås genom "hårda" reformer - decentralisering med strikt kostnadsansvar - men gärna också genom sådant som lön, titulatur och ännu mjukare saker som uppmärksamhet, respekt.

Självklart ska de lokala arbetsledarna ha mer betalt än administratörerna. Karriärvägen ska inte ensidigt gå från fältet in i stadshuset. För en officer i flottan är det självklart att det finaste är att föra befäl över en egen båt.

Det är inte tjänstemännen på förvaltningskontoren eller ens politikerna, som ska vara hjältarna i servicekommunen utan de lokala arbetsledarna. I väsentlig mån är det arbetsledarna som råder över det som blir god eller dålig service och hushållning.

Den politiska nivån ska prioritera och styra, fältnivån ska förstås sköta servicen. Mycket enkelt! Men däremellan finns administrationen.

Förvaltningskontoren ska inte avskaffas, men de kan göras mindre, och tjänstemännen kan börja göra det de egentligen är till för. De ska vara förbindelselänken mellan politik och service, mellan nämnden och fältnivån. De är översättarna och transportörerna och kontrollanterna.

De är också rådgivare och tänkare. Och det behövs tänkande när det gäller att utveckla system för att distribuera servicen till konsumenterna, fördela resurser och prestationskrav på produktionsenheterna, etablera och vidmakthålla flexibilitet i organisationen. Och, åt andra hållet, förse de politiska nivåerna med meningsfullt och användbart underlag för de politiska besluten. Det är inte lite, och det sköts inte särskilt bra idag.

5. Appendix om relationen mellan förvaltning och arbetsledare

1. För att få lite perspektiv på detta med administration och fältnivå kan det vara värt att erinra om att för bara ett par decennier sedan sköttes exempelvis barnstugor och ålderdomshem direkt av föreståndarna, utan större inblandning av förvaltningspersonal. Det fanns helt enkelt inga tjänstemän som hade tid att lägga sig i.

När jag började som socialchef fick exempelvis ålderdomshemmen sina budgetar direkt av kommunfullmäktige, och ingen social tjänsteman utövade någon ledning av ålderdomshemmen. Detta ansåg vi förstås vara en brist och vi sysslade mycket med att föra in dem under en korrekt förvaltningsmässig ledning.

Sammalunda med de tidiga barnstugorna — något före min tid — där förskollärarna exempelvis fick gå runt till föräldrar, som inte betalat sin avgift, och personligen kräva in den. Jag påstår inte att sådant hade kunnat leva kvar (men det var förstås mycket effektivare än de datakrav som idag automatiskt manglas ut).

Den administrativa expansionen hade ofta mycket goda syften. Det skulle bli rationellt exempelvis när det gällde inköp (socialkamrern älskade att tala om ålderdomshemsföreståndamas inköpstabbar med toppnumret att en föreståndare en gång missförstod storleksterminologin och köpte en hel billast hårt bröd), personaladministration, ekonomisk redovisning, avgiftsuppbörd, fastighetsskötsel osv.

Det gick dock för långt, enheterna släppte ansvar eller blev osäkra, ibland missköttes funktionerna centralt. Och nu slår pendeln över, det finns tänkare som bara ser enheterna på fältet.

 

2. Även om vi decentraliserat finns det mycket som ligger utanför det decentraliserade ansvaret, hur omfattande det än må vara och hur väl det än har definierats. Det är en lång väg från en situation, där enheten bara ses som spetsen på förvaltningsapparaten fram till den autonoma resultatenheten. Det är då viktigt med relationerna och gränslinjen mellan förvaltningen och enheterna på fältet.

Oavsett var vi står i decentraliseringshänseende är det angeläget att undvika vagheter i kontakterna, det ska stå klart vad respektive nivå har ansvar för. Gränsen mellan förvaltning och fältnivå ska uppfattas som absolut och det ska gälla både nedåt och uppåt. Den som vill kan rita ett tjockt vågrätt streck och sedan på något dramatiskt sätt illustrera hur förvaltningstjänstemän ovanifrån och fältpersonal nedifrån förtvivlat och förgäves försöker komma igenom. Det ska göra ont om man försöker, det är förbjudet, det borde strängt taget betraktas som straffbart tjänstefel.

Dessa hårda ord, därför att i verkligheten syndas det något alldeles oerhört i denna dimension. Det är mänskligt, men det är mycket skadligt. Ofta sker det i stor ambition och med stor välvilja, som när förvaltningstjänstemän vill hjälpa en arbetsgrupp med något problem, ge råd och anvisningar till en arbetsledare i svårigheter. Men vi förstör då systemet och den som en gång smakat den förbjudna frukten kommer att fortsätta att vilja äta av den.

Börjar man lösa andra människors problem får man fortsätta. Det får överhuvudtaget inte framstå som en möjlighet att det som är ett lokalt problem kan skickas uppåt. Det måste förstås vara möjligt att inhämta och ge råd. Skillnaden mellan att säga: "Ni ska göra så här!" och "Hur skulle det vara om ni övervägde en lösning i den här riktningen?" låter kanske inte märkvärdig, men den är avgörande.

Har vi mogna människor på båda sidor går det bra. Men hur ett samtal än har avlupit finns risken att föreståndaren går till sin personalgrupp och meddelar, att "förvaltningen har sagt att vi ska göra här".

Förvaltningens tjänstemän måste noga vakta sina göranden och låtanden. Särskilt högre chefer bör vakta på sina tungor. Det berättas om en verkställande direktör för en av landets större industrier att han en gång, tillfrågad om varför han var så tystlåten, svarade ungefär att "det skulle du också vara om allt du råkar yttra uppfattas som en order".

Jag hyser förstås också stor misstänksamhet mot konsulenter, konsulter, terapiteam och liknande, som ska ut och reda upp förhållandena på barnstugor och skolor.

 

3. Inom sjukvårdsområdet har det förts en diskussion om andra än läkare kan bli exempelvis vårdcentralschefer. Jag har själv varit med om en liknande diskussion, då jag försökte etablera att barnsköterskor skulle kunna bli barnstugeföreståndare. Jag såg det som en fråga om personlig lämplighet och tog förstås också med i motiveringen någon diffus demokratiaspekt. Jag förlorade —lyckligtvis.

Givetvis kan sjuksköterskor vara chefer för vårdcentraler och barnsköterskor barnstugeföreståndare med de villkor som gäller idag. Givetvis är många läkare och förskollärare utomordentligt olämpliga.

Men om vi menar allvar med decentralisering — att det ska ske en lokal utveckling, att det viktiga är verksamhetens innehåll och (för en gångs skull) kvalitet och chefsuppgiften därmed inte definieras av att det ska läggas schema, konteras, tröstas arbetskamrater, avhållas personalmöten och liknande, blir det orimligt att ha chefer med lägre kompetens än personalen. De kan faktiskt inte leda arbetet och de kan inte svara för den utgående servicen.

Sedan finns förstås som alltid undantaget— den utomordentliga personen eller den speciella situationen. Det här är i vart fall inte en punkt där kommunen ska bekämpa professionerna, det är här professionerna ska utnyttjas, visa vad de duger till. (Tillägg maj-01: Jag ser till min förskräckelse att det nu blivit vanligt att sjuksköterskor är chefer för vårdcentraler och skolor kan ledas av fritidspedagoger.)

>>>>>>>>>> Inledning, innehåll