| 415. Den nygamla kommunala modellen
(2000) 4. Att organisera en kommun
1. Styrningskedjans två led
Från det slappa "politikerna ska styra tjänstemännen" har vi alltså (413, 414) tagit oss fram till att de folkvalda ska styra de förtroendevalda som ska styra arbetsledarna på fältet. Den enkla formella styrningskedjan blir kommunfullmäktige—facknämnd—chef för lokal serviceenhet. Det är det som gäller, även om merparten av tänkandet, planerandet, skrivandet på papper och terminaler, kommunicerandet via telefon och faxar utförs av förvaltningstjänstemän. Vi får alltså en styrning i två led vilket har sina poänger. Det övre ledet tilldrar sig helt inom den politiska sfären. Men utprodukterna från de politiska processerna måste förstås vara översättbara till den andra delen av styrningen. Vi måste nå ut, fram till verksamheten på fältet. De två delarna är beroende av varandra, de bestämmer villkoren för varandra. Den demokratiska modellen säger att den politiska styrningen bestämmer produktionsstyrningen. Men det är också klart att realiteterna i produktionsstyrningen ger begränsningar för vad politikerna kan göra. Vi hamnar exempelvis i att en förutsättning för politisk styrning är att det råder flexibilitet i produktionsapparaten.
2. Enheten och helheten kommunen Kommunen ska vara en organisation, ingen association av politiska och administrativa enheter, inte heller något konstruerat marknadssammanhang. Kommunen är den grundläggande offentligrättsliga, ensamt civilrättsliga, den politiska och ekonomiska enheten och helheten. Särskilt när vi nu ser att ekonomin kommer att kräva förändringar i den kommunala verksamheten och organisationen av en annan art än tidigare förstärks behovet av att kommunen uppträder som en hel organisation. De specialdestinerade statsbidragens borttagande, friheten när det gäller att utforma den kommunala nämndorganisationen och den uppmjukade speciallagstiftningen innebär en markering av kommunen som lokal handlande demokratisk gemenskap, de direkta sektoriella banden mellan staten och specialnämnderna blir svagare. Staten riktar sina krav mot kommunen inte mot de olika nämnderna. Detta är en väsentlig tyngdpunktsförskjutning inom den kommunala organisationen.
Att återupprätta den kommunala modellen i denna dimension betyder att åter föra in politikerna på ett direkt sätt i styrningen av verksamheterna. Den ordning och de metoder som utvecklats de senaste decennierna har fjärmat politikerna från verkligheten, och de nya modellerna gör det ännu värre. De stora serviceområdena ska på hög politisk nivå styras av kommunen, dvs kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Det innebär att vi också bör bryta upp de stora nämnd- och förvaltningskonglomeraten och göra mindre nämnder som kan ligga närmare behovsverkligheten och verksamheten på fältet. Vi skulle då kunna vända på den utveckling vi haft sedan början av 70-talet med ständigt färre och större nämnder. (Ett förhållande som i sig antyder att kommunfullmäktiges betydelse minskat.) Det ska inte tolkas som att vi måste återgå till värderingar och arbetsformer från den tid då fattigvårdsordföranden stövlade omkring och delade ut allmosor efter noggrann besiktning av folk, fä och boning. Men det är avståndet till verkligheten som är det kommunaldemokratiska och styrningsmässiga problemet, inte politikernas inbördes relationer. Vi kan alltså göra fler och mindre nämnder med väl avgränsade ansvarsområden. Kanske ska vi också, för att tydliggöra ansvarsförhållandena, ha ordningen att man inte samtidigt sitter i en verksamhetsnämnd och kommunstyrelse/kommunfullmäktige. Det kan staten lagstifta om eller partierna lokalt komma överens om. Man kan tänka sig att det kan bli lättare att rekrytera intresserade medborgare om nämnderna blir mindre. Uppdragen blir konkretare, mindre politiska och det blir möjligt att "hänga med" och rent av göra en engagerad insats. (Utan att det ska tolkas bokstavligt: I kommunstyrelsen sitter politikerna, i nämnderna engagerade medborgare.)Det är viktigt med riktiga nämnder om vi vill förbättra (eller behålla) den lokala demokratin. De experiment som gjorts och görs (jag har själv varit med om institutionsstyrelser) med andra slag av organ har inte varit lyckade. Kommunen har tre självklara politiska funktioner — representationen, styrelsen och förvaltningen — och det är dem man ska hålla sig till för att det ska bli meningsfullt och för att vi ska slippa krångel, byråkrati och skenverksamhet.
Den befintliga kommunala organisationsstrukturen kan ses som resultatet av två-tre decenniers pålagrade förändringar som ofta varit försök att ändra den naturliga organisation som hör ihop med kommunens specifika karaktär. Någon ny modell synes nu inte vara i sikte och organisationsteoretikerna, ekonomistyrarna och systemmagikerna kan exempelvis börja studera kommunallagen. Den kommunala idén är inte bara att kommuner ska finnas utan att de också ska ha en organisation och arbetsformer som svarar mot de kommunala idealen. Det yttre och inre ska korrespondera.. Och den "riktiga" kommunala organisationen är seg, den finns fortfarande - inte bara som ideal eller som en nostalgisk dröm i huvudet på gamla kommunalromantiker - utan nog faktiskt i verkligheten under alla de nya konstruktionerna. Den sticker i vart fall upp sitt vackra huvud ganska ofta, Vi kan då möjligen säga att det som ska göras är att ta bort administrativt bråte som hopat sig. Det är heller inte så att kommunerna blivit så mycket större att det behövs nya organisationsformer och styrningsmetoder. Visserligen har äldreomsorg och barnomsorg vuxit kraftigt men inte så att man kan tala om att kommunerna fått en helt annorlunda situation att hantera. Det som växt är den politiska byråkratin och det administrativa arbetet. Med kommunala organisationsprinciper och fokusering på serviceuppgiften går det att sänka de administrativa kostnaderna avsevärt och förbättra den politiska styrningen av servicen och ekonomin. Vi har nått vägs ände i det kommunala reformerandet, vi kan återta den kommunala modellen, den där kommunfullmäktige beslutar, kommunstyrelsen styr och facknämnderna handhar de konkreta verksamheterna. Den konventionella kommunala organisationen är en rationell konstruktion, utomordentlig funktionsduglig och det naturliga svaret på kraven på demokrati och effektiv styrning av servicen.
5. Tillägg om nämndorganisationen Jag ska konkretisera resonemanget ovan genom att ge exempel på möjliga nämndkonstruktioner. Allmänt sett är det bra om en nämnd har samma ansvarsområde som kontorsförvaltningen och ännu bättre om nämndens ansvar omfattar bara en avskild verksamhet. Ett behovsområde som har starka intressenter kan också vara betjänt av en särskild nämnd. Enahanda med verksamheter där det finns engagerade och kunniga medborgare. Kommundelsnämnd kan man tänka sig om man har en ort i kommunen där gemenskapen är stark och befolkningsunderlaget skapligt stort. Det "samordningsbehov" som idag används som motiv och försvar för de stora konglomeratnämnderna ska vi ta lätt på eller rent av förneka. Det är inte så uppenbart vad som i verkligheten behöver samordnas och om det är bra. Ska det samordnas är det på kommunstyrelsenivån och fältnivån det ska ske. Med många och små nämnder kan det förstås uppstå kompetens- och andra konflikter. Det är bra. Konflikter tyder på underliggande problem och de bör lyftas fram och lösas på en högre nivå. Några möjliga nämnder: Hemservicenämnd
>>>>>>>>>>> Inledning, innehåll >>>>>>>>>>> Hem |