Det primära målet för en decentralisering är att etablera ett tillstånd där enheterna på fältet klarar de kortsiktiga konkreta angelägenheterna. Överheten och administrationen ska inte behöva bekymra sig över vad som händer på torsdag eller nästa vecka eller ens nästa månad.

Det är den allmänna utgångspunkten när vi ska sätta samman den lokala budgeten.

Utifrån den kan vi extrahera de allmänna kraven när det gäller vad som ska ingå i den lokala budgeten.

En budget för en fältenhet inom mjukserviceområdena ska helt enkelt omfatta två (2) kostnadsslag, nämligen personal (uttryckt på annat sätt än i pengar) och olika slag av driftutgifter.

För att anknyta till dagens populära kommunala metaforvärld kan vi säga att personalen ska komma till enheten med en liten påse pengar.

Vi ska exempelvis inte ha med lokalkostnader (jmf nedan), avgiftsintäkter, löner, sjukskrivningskostnader. Sådant kan enheten inte påverka.

Ansvaret för de löpande driftkostnaderna, dvs sådant som material, resor, mat osv är i praktiken alltid decentraliserat, oavsett vad man bestämt. Ingen kan uppifrån på ett meningsfullt sätt bestämma över det dagliga livet på en barnstuga.

När vi ger en barnstuga en budget för dessa kostnader är innebörden att vi sätter ett tak, och att de får utnyttja den lilla rörelsefrihet som kan finnas att bestämma vad de ska köpa och göra för pengarna. Det är lite som att ge barnen i en familj stora fickpengar och låta dem själva svara för kläder, bussavgifter och liknande.

De löpande driftkostnaderna är små i förhållande till de andra kostnadsslagen och potentialen för besparingar inte särskilt stor. I allmänhet får den här kostnadsdelen alltför stor uppmärksamhet - det är de konkreta utgifterna, det som syns.

Ska driftanslaget också användas till reparationer, inventarier och andra större saker måste det förstås finnas möjlighet att spara pengar från ett år till annat.

För en enhet, vi kan tänka oss en barnstuga eller en skola, uttrycks lokalkostnaden idag oftast som en intern hyra, där till och med städningen kan ingå. Det kan synas rimligt att enheten ska belastas med hyra för sina lokaler, annars blir "kostnadsbilden" fel.

Börjar vi emellertid se på de olika utgiftspostema bakom hyran, det som kommunen (om det är kommunen som är fastighetsägare) hanterar, börjar det bli tveksamt. I botten ligger kapitalkostnaderna och de är beroende av en mängd faktorer — lokalernas läge, byggnadsår, upphandlingsskicklighet, eventuella anordningsbidrag från staten, hur finansieringen skett. Det finns olika redovisningsprinciper, avskrivningsregler och inte så sällan rena felaktigheter i den inre bokföringen och kalkyleringen.

Det förefaller inte riktigt att sådana faktorer ska drabba oskyldiga enheter på fältet. Det enda man faktiskt kan göra åt kapitalkostnaderna är att placera om lånen, men kommunen bör ha lämpligare personal att tillgå för den uppgiften än rektorer och barnstugeföreståndare.

Sedan har vi sådant underhåll som är nödvändigt därför att, om det inte utförs, fastigheten skadas eller tappar åtminstone i funktion och värde och ett reparationsbehov ackumuleras. Nu har skolstyrelser (tydligen i synnerhet) på många håll misskött det långsiktiga fastighetsunderhållet och mot den bakgrunden — "det kan ju inte bli sämre" — kanske personalen på fältet borde överta ansvaret. Men det är faktiskt kommunens ansvar och det är ett arbete för fastighetsingenjörer.

Däremot finns det ett löpande underhåll, exempelvis inre målning, tapetsering, nya köksmaskiiner, moderna vattenkranar, där ansvaret med fördel kan övertas av enheten. Man kan renovera — eller låta bli. Man kan göra det dyrt eller billigt. Man kan göra en del själv, eller göra smarta upphandlingar. Sammalunda med städningen: man kan städa mer eller mindre, man kan göra det själv eller anlita andra.

Potentialen för besparingar är inte obetydlig. När det gäller inre underhåll och städning är det i mycket en fråga om tycke och smak. Det finns många nivåer av att hålla rent och snyggt ovanför den där hygieniska problem uppstår.

Den tekniska försörjningen — el, värme, vatten, sophämtning — bör förstås vara med i det decentraliserade ansvaret, även om det inte är alldeles lätt att komma fram till rimliga och rättvisa utgångspunkter för budgeteringen.

Det stora är förstås personalkostnaderna. De är volymmässigt så dominerande att det andra strängt taget ter sig ointressant ur kommunalekonomisk synpunkt.

Men det är inte bara att stoppa kulorna i påsen och skicka i väg. Det är tvärtom högst olämpligt att direkt till fältnivån budgetera personalkostnaderna, dvs ge en enhet ansvar för att hålla en i pengar uttryckt personalbudget.

Ovanifrån ser det förstås ut som om det är det man ska göra. Men vi måste se saken från mottagarsidan. Pengar, dvs löner och personalomkostnader, ger inte, när de växlas om till verkliga anställda, alltid samma resultat. Vi kan få fler eller färre anställda beroende på individuella löneskillnader (äldre anställda kostar i allmänhet mer) och vi kan ha skillnader mellan enheterna när det gäller sjukfrånvaro mm.

Det blir svårt för den lokala chefen även tekniskt. Om en barnstuga får 897.000 i årsanslag, vari ingår personalomkostnader, ska föreståndaren alltså portionera ut detta över året, översätta till tjänster och levande människor via de faktiska lönerna.

Föreståndaren måste ju tänka i människor, i faktisk arbetskraft, han måste veta vilka faktiska personalresurser som kommer att finnas. Annars kan han inte planera och organisera och våga anställa.

En fältenhets grundläggande personaltilldelning ska uttryckas i ett mått som lätt kan översättas till arbetsprestationer. Det kan vara befattningar eller årsarbetare eller timmar men det ska vara ett för arbetsenheten exakt och lätthanterligt mått. Och detta är fundamentalt.

Vi ska ha i minnet att redan förvaltningsapparaten med hur många civilekonomer som helst har svårt att göra lönekostnadsprognoser, trots de stora volymerna som borde ge statistisk säkerhet, trots specialutbildad personal och datasystem, trots en massa saker som den stackars föreståndaren inte har tillgång till. Att decentralisera lönekostnader till en barnstugeföreståndare innebär att ställa större krav än dem som administrationen idag klarar av.

Att särskilja personalkostnaderna och att inte ens räkna i pengar är förstås att gå på tvären mot mål- och ramstyrning, decentralisering, pengmodell och överhuvudtaget mot allt som idag är ekonomiadministrativ självklarhet men jag har god praktisk erfarenhet på området. (Jmf 432)

Den nödvändiga personalflexibiliteten kan endera åstadkommas genom att personal uppfattas som en takangivelse och man medelst en schablon kan göra en översättning till pengar på driftsidan, eller man kan gå den andra vägen:driftmedel kan omvandlas till personal via schablon.

I sammanhanget bör man observera att en budget innehåller ett krav på ett årsresultat, det går bra att variera personalinsatsen säsongsmässigt, vilket det finns behov av inom alla våra tre stora kommunala mjukverksamheter.

Under ett löpande år finns det ingen anledning att kräva en flexibilitet i personalinsatsen som ar annat än marginell, exempelvis högst tio procent avvikelse från ett medeltal. Tio procent flexibilitet är mycket bra i perspektivet av vad vi vanligen har i den rigida organisationen.

Personalen inom skola, barnomsorg och äldreservice är i hög grad själva servicen. Åtminstone inom barnomsorg och skola betraktas personaltäthet som den avgörande, ibland nästan den enda, kvalitetsfaktorn. Om vi anser att politiken har ansvar för kvaliteten kan vi förstås inte tillåta att det någonstans uppstår barnomsorg med för lite personal eller undervisning i för stora klasser. Det är politikerna som ska besluta om vad som är acceptabelt, inte personalen.

Det är viktigt att klarlägga ansvaret: Om det ska sparas pengar genom sänkningar av personaltätheten är det inget som den kommunala politiken kan komma undan genom decentralisering och allmän anslagsnedskärning.

Vi bedriver inte verksamhet för att hålla kostnaderna nere, det ska komma ut service, och vi har åtminstone tre servicedimensioner att uppmärksamma i decentraliseringssammanhanget. Det måste (1) formuleras kvantitativa krav, enheten har (2) ansvar för verksamhetens innehåll och servicens egenskaper, och för det tredje är det (3) högeligen önskvärt att fältnivån är med och tar ansvar för de sammantagna servicebehoven.

Det är förstås alldeles nödvändigt att det finns prestationskrav, när det gäller volymen service. Annars har vi ingen styrning och överhuvudtaget en omöjlig situation. En barnstuga eller en skola måste åläggas att ta emot ett visst antal barn, en enhet inom hemtjänsten ett antal pensionärer med något slag av vårdtyngdsbestämning.

Det ter sig förstås attraktivt och är mycket modernt att försöka locka fram ökade prestationer genom att ge en arbetsenhet mer resurser, om de utför service utöver en tänkt normalprestation. Inget finns att invända, så länge den utökade servicen är sådan som samhället gillar. Det måste handla om sådant som skulle tagit resurser i anspråk någon annanstans.

Vi har dock samma principiella begränsning som när det gäller personaltätheten; politikerna har ett "kvalitetsansvar". Det är därför lämpligt att prestationskraven utformas som en latitud: Minst si många barn, högst så många (inom barnomsorgen). Ett lämpligt intervall synes vara omkring tio procent, dvs om vi har en normalprestation av 100 skall enheten ligga på minst 95 och får inte överskrida 105.

Det är trångt i vertikalled, när det gäller att "utveckla" de kommunala mjukverksamheterna. Det finns utvecklingsansvariga, metodexperter och allehanda konsulenter på flera statliga nivåer, i kommunen, i sektorsapparaten, eventuellt på kommundelsnivå. Men en rektor och en barnstugeföreståndare kan läsa samma skrifter som experterna i hierakierna ovanför, de kan i allmänhet tänka och de har det ovärderliga försteget av att ha tillgång till verkligheten, både att lära av och att direkt påverka.

Jag har inga särskilda idéer om vad som ska tänkas ut och utvecklas och det är inte så lätt att ålägga någon att tänka och ta initiativ, men vi kan försöka ta bort hinder.

Det bästa sättet att få fältnivån att börja utveckla egna verksamhetsidéer är säkert att ta bort eller åtminstone kraftigt minska på de administrativa mellanled som sänder ut papper, ordnar konferenser, ger råd och lyfter pekpinnar.

En barnstuga ska tillfredsställa de familjer som har sina barn inskrivna, en skola ska ge bra undervisning i de pågående klasserna, en hemvårdsgrupp ska väl ta hand om de pensionärer som den tilldelats. Vi kan kalla detta för ett mikroperspektiv på serviceutformingen.

Finns det ett mikroperspektiv har vi förstås också ett makroperspektiv, och det handlar om servicens anpassning till sammantagna och sammansatta behov hos en befolkningsgrupp inom ett "naturligt" område. Jag talar för enkelhetens skull i fortsättningen om barnomsorg — skolan har samma principiella problem och behov, äldrevårdens är svagare men finns till någon del.

Vi kan betrakta en barnstuga där personalen med liv och lust och stor förmåga åstadkommer en lysande verksamhet för 75 barn till en kostnad av några miljoner. Men i bostadsområdet finns också 50 andra barn som inte har plats, som står i kö. Barnstugan kan förstås inte klara detta problem. Men det är olyckligt att de helt står utanför, att de 50 är något som administrationen och politikerna helt ska svara för. Om problemet ska lösas på något annat sätt än att man bygger ytterligare en stuga med 50 platser i gillade och stadfästa former kommer de att beröras. Och deras villighet att vara med och lösa problemet ökar förstås om det träffat dem konkret.

Även utan bristsituation finns alltid behov av att utforma verksamheten, så att den passar till de aktuella behoven hos konsumenterna. Det är enkelt att inse att i ett bostadsområde förändras strukturen på barnomsorgsbehovet allt eftersom barnen växer upp. Det har faktiskt förekommit att kommuner "hittat" fritidshem nästan helt utan barn därför att fritidshemmet legat i en stadsdel, där barnen kommit upp i tonåren. Även i övrigt är det klart att behovsstrukturen i ett upptagningsområde — vare det för skolan, barnomsorgen, äldreomsorgen eller sjukvården — ständigt ändras.

Det här kan man förstås inte enkelt decentralisera eller organisera fram. Den existerande arbetsenheten sammanfaller inte alltid eller ens särskilt ofta med det naturliga behovsområdet. Inom barnomsorgen finns i allmänhet flera barnstugor inom ett upptagningsområde, och även hemvårdsgrupper är för små för att kunna hantera något områdes behov.

Vi är ute efter ett vidare kollektivt ansvarstagande. Fältnivåns personal och särskilt arbetsledarna ska vara med och ta ansvar för en större helhet, men fortfarande en helhet som ter sig naturlig och rimlig; vi kan inte begära att de ska bekymra sig över och ta aktiv del i lösandet av hela kommunens problem.

Detta kan se ut som önsketänkande. Luttrade barnomsorgsinspektörer r säger kanske att det är rent nonsens, att personal aldrig tar sådant ansvar. Mina personliga erfarenheter av 70- och 80-talens barnomsorg säger i stort sett samma sak.

Men det är ett mycket olyckligt tillstånd att fältpersonalen (och särskilt arbetsledarna) är och känner sig befriade från att behöva tänka på invånarnas behov av service. Att fältpersonalen helt befriats från direkta kontakter med behovssidan är en av orsakerna till de konflikter som kännetecknar barnomsorgen. Det finns inget som hämmar personalens naturliga inställning att de egna problemen är mycket stora och att de bör lösas med färre barn och mer resurser till den egna arbetsplatsen.

Man kan fråga hur en ny och bättre ordning kan komma till stånd. I drömläget träffas föreståndarna i en stadsdel och begrundar det sammantagna barnomsorgsbehovet som de har ansvar för. De kommer överens om en verksamhetsstruktur som klarar behoven på bästa och billigaste sätt och går sedan hem och gör vad på var och en ankommer. (Det är förstås trevligt om de också underrättar förvaltningen och nämnden om vad de tänker göra.)

Det andra sättet är att förvaltningen gör denna planering, och föreståndarna får yttra sig — om de så önskar. I verkligheten bör vi kanske vi hamna någonstans mitt emellan de två hanterinssätten. Kommer vi bara ihåg att det är inte det slutliga och formella beslutandet som är viktigt, utan processen före så kan det nog gå bra.

>>>>> Inledning, innehåll

>>>>> Hem