| 542. Vad ska styras? Svar: Personal insatserna! Hur ska det styras? Svar: Räkna de anställda! (1994)
1. Introduktion
Ofta är det svårt att realistiskt diskutera styrning, därför att det råder oklarheter om vad man egentligen avser, vad som ska styras. Man tänker inte på det materiella innehållet, man ser bara processen och aktörerna. I peng- och påsmodellerna strävar man efter att slå ihop alla slag av kostnader och sedan dela ut dem osorterat. Det ser praktiskt ut, men det är mera överhetens bekvämlighet som betjänas. Och även det är skenbart därför att det stora problemet, nämligen vad det ska stå på pengen eller hur mycket det ska vara i påsen, är kvar och hur kommer man fram till det? Ytterst måste förstås alla kostnader, alla krav, överhuvudtaget allt som politiken behöver säga till den producerande nivån, ingå. Men det blir så mycket enklare om vi inte primärt sysslar med helheten, utan i stället först sysslar med personalen. Att styra med utgångspunkten i personalen är i praktiken alternativet till Pengsystem och det mesta av de nya styrningsmodellerna. Och det blir konkretare, de styrande kommer närmare verksamheterna.
2. Personal som mått i det administrativa arbetet Fältenheten bör få sina personalresurser uttryckta i ett för personalen och arbetsledaren lätthanterligare mått än pengar. Även allmänt administrativt är det inte särskilt meningsfullt att föra ned löne- och löneomkostnadsberäkningar till lägsta nivå och sedan föra upp dem. (Se 423. Personal, Pengar och Prestationer) Administrationens behov av att hålla reda på pengarna klaras lätt, och med bättre träffsäkerhet genom tillämpning av enkla statistiska metoder. Och redovisningen till skattemyndigheterna görs ändå på nivåer ovanför den enskilda enheten. Även i övrigt, på de högre nivåerna, bör man välja mått och beräkningsmetoder med förstånd: För det första ska man nästan alltid i beräknings-, analys- och värderingsprocesser inte slå ihop personalkostnaderna med andra slag av kostnader. I själva de styrande kommunala besluten ska man ibland slå ihop, ibland inte. Kommunfullmäktige bör i allmänhet i sina beslut inte skilja på olika slag av kostnader. För det andra ska man undvika att räkna personal i pengar. Hanteringen förenklas om man i stället använder mått som tjänster, årsarbetare, timmar. Vi kan etablera en regel att man inte ska använda pengar som mått, utom där det är absolut nödvändigt. Man bör även då observera att lönekostnader ofta med fördel kan schablonberäknas, man behöver inte sitta och summera enskilda anställdas faktiska löner, utom när det gäller kommunens kontakter med skattemyndigheterna, i bokslutssammanhanget och kanske något ytterligare. I alla interna sammanhang blir det i allmänhet bättre och konkretare om personal får vara personal och inte pengar.
3. Personal är allt - ekonomiskt Det finns ett enkelt och bra sätt att studera ekonomiska sammanhang, och det är att se efter var pengarna slutligt hamnar, till vad de förbrukas, vem som får dem när de går ur kommunens hand. Det är då så enkelt och fundamentalt att inom mjukverksamheterna är personalkostnadema praktiskt taget allt, det andra nästan ingenting. Jag ska för en gångs skull ge en exakt sifferuppgift. I Stockholm kostar i medeltal (1992 och enligt stadens egen informationsskrift) en daghemsplats 93.000 kronor. Därav utgör personalkostnaderna 68.000, lokalerna 17.000 och övrigt inklusive kost och administration 5.000 kronor. Om vi nu har insett det meningslösa i att budgetera lokalkostnader till de enskilda enheterna får vi en "peng" på 73.000 kronor, varav alltså 93 procent utgör personalkostnader. Även andra kostnadsslag är beroende eller direkt genererade av personalen och deras aktiviteter. Det är personalen som använder lokaler, papper, datakraft, personaltjänst, transporter. De kokar kaffe, kopierar, åker bil i tjänsten och kommunicerar med varandra. Minskar vi personalen sjunker även andra kostnader. Och detta är bilden och verkligheten inom de kommunala mjukverksamheterna - personalkostnaderna är allt. När vi bakar ihop alla kostnader till en ram, en schablon, en peng; stoppar allt i en påse, försvinner detta fundamentala förhållande. Vi betraktar helheten i en siffra och tänker inte på hur verkligheten bakom den ser ut. Barnstugan som får en peng där 90 procent utgör personalkostnader (och större delen av resten obevekligen går åt till mat) har inte den rörelsefrihet som systemet kan synas ge. Ska de spara pengar måste de spara personal. Och det gäller generellt. Ska man sänka kostnaderna inom mjukservicen måste man minska på personalen. Vill man inte spara på personal bör man säga det, och det är närmast identiskt med att inte spara. Det vore trevligare om det fanns andra sätt, man kan till och med misstänka, om man är på det humöret, att en av förtjänsterna med de nya styrsystemen är att de döljer detta förhållande. Det tycks ibland som om vi vill ha lite dimridåer, rent av komma undan de direkta besluten, kunna prestera ett svar av typ "I vår decentraliserade organisation är det personalen som bestämmer var och hur och på vad de ska spara".
4. Personalen är allt i servicen Både staten och kommunerna har tidigare på högsta politiska nivå styrt personaltätheten. Det har uppfattats som självklart, så var exempelvis statsbidragen för skola och barnomsorg utformade. I stort sett kan inte i de verksamheter vi nu sysslar med personal ersättas med annat. (Inom skolan skulle en medveten datasatsning kunna minska lärarbehovet men ingen vågar säga något i den riktningen.) Det finns alltså inget behov på fältnivån eller i hela verksamheterna av den rörelsefrihet som pengen och påsen ger Om de grundläggande dragen i servicen är etablerade går det inte att fatta några beslut om vilken "kvalitet" som ska råda i den utgående servicen. På sin höjd kan man påverka någon variabel och det brukar inte handla om det väsentliga. Vi kan också säga att vi inte kan styra personalens arbete men vi kan styra personaltätheten. Personalen inom skola, barnomsorg och äldreservice är i hög grad servicen. Åtminstone inom barnomsorg och skola betraktas personaltäthet som den avgörande, ibland nästan den enda, kvalitetsfaktorn. Om vi anser att politiken har ansvar för kvaliteten kan vi förstås inte tillåta att det någonstans uppstår barnomsorg med lite personal eller undervisning i för stora klasser. Det är politikerna som ska besluta om vad som är acceptabelt, inte personalen. (Från 423)
Det blir lättare att kommunicera, mäta, diskutera, värdera när man kan använda de direkta personalmåtten — tjänst, årsarbetare, timmar, ibland rent av antalet anställda. De är konkretare, ligger närmare verkligheten. Barnomsorg, skola, äldreomsorg är service av människor för människor och det är bra att det syns. Om vi får reda på att en barnstugas totala årsdriftkostnader är 1.792.000 kronor (eller att pengen är 92 tusen) säger det oss strängt taget ingenting. Får vi reda på att det finns nio heltidsanställda och ett par hundra tusen kronor för vikarier och extrapersonal, vet vi omedelbart mycket mer. Vi kan ställa denna personalinsats i relation till barnantalet, se hur personalen är fördelad över dagen osv. Räknar man i personal undviker man också felkällor när man gör kvantitativa jämförelser — mellan kommuner, mellan områden, mellan enheter och även över tiden. Det brukar alltid i de sammanhangen bli problem med att personalkostnader är löner plus personalomkostnader, med lönehöjningarna, med de stora talen om vi räknar i kronor, med skilda bokföringssätt. Mitt favoritmått är antalet årsarbetare inom den samlade äldreomsorgen i en kommun och med en serie minst tio år bakåt i tiden. Bredvid denna serie kan man lägga utvecklingen av kommunens invånare över 80 år, och den serien kan man med avsevärd statistisk säkerhet förlänga framåt i tiden. Relaterar man dessa två serier till varandra, kan man ställa bra frågor om det som varit och det som är. Man kan till och med göra sig goda föreställningar om framtiden. Kommunfullmäktige kan nog rent av budgetera efter utvecklingen av antalet 80-åringar. Att kommunen bygger ett nytt ålderdomshem påverkar egentligen inte personalbehovet på annat sätt än att det blir något enklare att sköta de pensionärer som flyttar in där, som tidigare bott på för åldringsvården obekvämare ställen. (Jag inser förstås hur teoretiskt detta senare kan te sig men det är en oerhört nyttig utgångspunkt för tänkandet.) Personal är också en annorlunda kostnadspost i rörlighetshänseende. Om lokalkostnader är mycket svåra att ändra, och man från dag till dag kan minska på inköp av varor, ligger personal någonstans mitt emellan. Det viktiga och i kommunerna oförsörjda behovet av flexibilitet avser i praktiken personalen. Och ska man disponera personal, flytta personal för längre eller kortare tid blir det enklare om personalen är personal och inte kronor och ören.
Sist, men beaktansvärt är att vi har sådana uppenbara svårigheter att styra verksamheterna. Vi skulle då kunna säga att i vart fall ska vi ha kontroll över personalkostnaderna. Vi måste ju styra någonting, vi får styra det vi kommer åt. Det andra är så svårt, låt oss se till att vi inte också tappar det absolut avgörande på kostnadssidan. Särskilt under en period av stora förändringar kan detta möjligen lite resignerade synsätt vara meningsfullt. När livet sedan åter löper på i de uppdragna banorna kan vi åter - om vi har sådana böjelser - börja leka med de mera sofistikerade styrvarianterna.
|