| 6.2.3. Konkurrens och entreprenader 6. Privatisering – en pseudolösning
1. Entreprenader är inget nytt eller konstigt Den vanligaste formen av privatisering på det kommunala området är entreprenader, dvs kommunen uppdrar till en utomstående producent att sköta viss service eller annan verksamhet och betalar för detta en överenskommen ersättning. Samhället behåller rollerna som finansiär och huvudman, men överlåter producentuppgiften och får mer att göra i kontrollhänseende. För många torde privatisering i kommunala sammanhang vara identiskt med entreprenörsarrangemang, det är det man omedelbart tänker på, det som ter sig möjligt och rimligt i praktiken. Entreprenader är i sig inget ovanligt eller onaturligt för kommunerna. Det finns en mängd skäl till att låta vissa saker skötas av entreprenörer - när volymen arbete är så liten att man inte kan upprätthålla egen kapacitet, när specialistkunskaper behövs osv. Om kommunen ska bygga hus eller vägar är det regel med ett anbudsförfarandet och byggande i egen regi är undantag. Ingen kan principiellt vara emot entreprenader utan att ta avstånd från hela det ekonomiska system vi lever i. Men nu handlar det alltså om entreprenader på nya områden, mjuka sektorer, och vi måste också föreställa oss att det i den enskilda kommunen ska handla om mer än något i marginalen - om inte ett systembyte ändå något som förändrar kommunens producentroll. Entreprenader i mycket stor omfattning skulle förstås innebära en ny och annorlunda situation för kommunen. Och en ordning där kommunen inte alls har egen verksamhet utan köper all produktion är, åtminstone på modellnivå, möjlig.
2. Offentligrättslig eller civilrättslig process? Om vi ser på själva entreprenadförfarandet, processen, kan man fråga om det blir så mycket annorlunda. Till slut är det ändå fråga om en förhandling mellan kommunen och den tilltänkte entreprenören där prestationer och ersättning diskuteras, förhandlas, och det är en process som åtminstone liknar den budgetdialog som i den vanliga kommunala ordningen förs mellan en penningförbrukande enhet och de organ som har ansvar för ekonomin. Den kommunala budgetdialogen och slutresultatet har förstås en mjukare karaktär. Det är lättare att ändra under resans gång, vilket kan ses som en fördel. Eller nackdel: Det går att resonera tvärtom. Fördelen med entreprenader jämfört med offentligrättsliga beslut i nämnder och fullmäktige är att det civilrättsliga avtalet har en mer bindande karaktär. En entreprenör är bunden under avtalstiden, kommunala nämnder känner sig inte alltid bundna ens under löpande budgetår. Men det handlar alltså mer om den kommunala politiska verklighetens beklagliga realiteter än om alternativets förtjänster - vi kan ju ändå inte officiellt och som princip ge upp tanken att kommunala nämnder ska hålla budgeten.
Den grundläggande idén med anbud är förstås att det ska vara konkurrens mellan anbudsgivarna. Och när privatiseringen börjar, i övergången från kommunal produktion till anbud, har vi oftast ett gynnsamt läge. Vi kan få bättre och billigare verksamhet. Ser vi systemet över en längre tid blir det annorlunda. Man kan inte byta barnomsorgsentreprenör så särskilt ofta, vi har inte alls samma situation som när det gäller att köpa materiella ting. Det är lätt att se framför sig situationer där entreprenören kan profitera på de besvär och kostnader ett byte skulle medföra. Entreprenören är etablerad hos konsumenterna, det kommer att framstå som äventyrligt och cyniskt att byta entreprenör för att tjäna några procent. Det långsiktiga problemet har dock privatiseringsanhängarna ett svar på. I DN 10/2-01 svarar Carl Cederschiöld på frågan " Vid en första och en andra upphandling, kanske en tredje finns det pengar att hämta på en konkurrensutsättning. Vad händer sedan?": "När upphandlingen har gått ett andra eller tredje varv blir kvalitetskravet allt viktigare. Man kan inte komma ned mer i kostnader utan får resonera som att okey, vi har den här prisnivån – vad kan ni leverera för kvalitet inom den." Men det är ju faktiskt så att alla i svang varande modeller - privatiserings-, köp- och sälj-, den allmänna målstyrningsmodellen - säger att vad som ska produceras och kvaliteten på produkten är det som politikerna ska ägna sig åt. Cederschiöld vänder på modellen och det han faktiskt säger är att han inte bryr sig om att styra den service som kommunen ger ut. I verkligheten och just i Stockholm rapporterar nu de seriösa äldreomsorgsföretagen att de inte längre anser sig kunna med ansvar lämna in anbud som kan konkurrera. Man har nått botten, och det går inte att bedriva anbudskonkurrens. Företag som lägger in anbud tar inte ansvar, de kommer inte att kunna bedriva en anständig verksamhet.
Sedan har vi anbudsförfarandets moment 22. Om kommunen i anbudsunderlagen, avtalen och i alla övriga affärsdokument som produceras verkligen kan styra servicenivåerna och serviceutformningen - kvaliteten - bortfaller faktiskt skälen för privatisering. Om man i ord och siffror kan styra den verksamhet som en entreprenör ska sköta, då kan man med samma ord och siffror också styra egen produktion. Tanken är ju också att det man ska styra är själva utprodukten, servicen till konsumenterna, och utföraren ska kunna laborera med medlen, hitta nya och underfundiga sätt att på ett bättre och billigare sätt ge ut samma service. Det ser inte ut så i verkligheten. Jag har sett på några sådana här kommunala konstruktioner inom äldreomsorgen och entreprenören binds upp även i det som ska vara medel, exempelvis personaldimensioneringen. Det är svårt att se meningen med privatiseringen.
Den konkurrens som består i att kommunens egna förvaltningar eller mindre organisationsdelar får lämna in anbud är inte självklart fungerande. De har insikter som andra inte har, de har andra motiv, överhuvudtaget en annan situation. Det finns också en juridisk aspekt, vem är det egentligen som lämnar ett internt anbud? Handlar det om en kommunal förvaltning är anbudsgivaren kommunen själv och det är inte ett vanligt anbudsförfarande, snarare att kommunen tar fram siffror för att sedan bestämma om man ska driva verksamhetens själv eller gå in för en entreprenad. Det blir förstås något bättre om man bolagiserat och fått en avskild juridisk och ekonomisk person som tar förstahandsansvar. Även om kommunen är ägare till bolaget blir det lite tydligare och striktare. Man bör också begrunda vad som följer av att bakom ett internt "anbud" finns ofta en personalgrupp som är rädd för att förlora jobbet. De vill helst fortsätta som förut, rent av komma ifrån kommunen som bråkar om så mycket. Det kan till och med förekomma föreställningar om att de ska få bli fler och tjäna mer pengar. Jag har svårt att tro att sådant är lyckliga utgångspunkter för privatisering, men jag har inga egna erfarenheter. Åtminstone bör ett personalanbud alltid innebära att den aktuella personalgruppen säger upp sina anställningar om de får kontraktet.
6. Man kan alltid mäta och jämföra Konkurrensmotivet ska inte underkännas. Det är bra med jämförelser. Men man behöver inte privatisera. Man skulle kunna nå de effekter som konkurrens avses ge bara genom att mäta och jämföra produktionsenheternas prestationer och resursförbrukning. Sedan kan man inom den offentliga organisationen utnyttja jämförelserna för att belöna och bestraffa. Främst kanske att byta ut chefer som inte sköter sin verksamhet enligt budget och direktiv. Men sådant drar man sig för i kommunerna. Det får det löpa på även om det handlar om så grova saker som att ett hemvårdsdistrikt har 30 procent högre personalförbrukning än det borde ha. Och drömmen är alltså att marknadsmekanismen ska ombesörja straffandet och belönandet.
|