Att ta reda på vad som skiljer mellan kommunerna - de omständigheter som ligger omedelbart bakom siffrorna - är inte en överväldigande svår uppgift. Det måste förstås göras konkret, man går direkt på de olika utgiftsslagen och kostnadspunkterna, det som kostar pengar och i första hand det som kostar mycket pengar. Sådana undersökningar har gjorts med bra resultat, exempelvis i jämförelser mellan barnomsorgen i de nordiska länderna. Försök med sådan "bench marking" pågår även nu, bl a i regi av kommunförbundet. 

Man får då svar av typen "högre personaltäthet" och huvudfrågan kvarstår: vad innebär denna skillnad för servicen som den når konsumenten - hur påverkas "kvaliteten"? Och för den frågan finns det inga enkla eller goda, om ens några, metoder för att få fram svar. Vi är då inne på ett alldeles speciellt svårartat problem i de senaste decenniernas kommunala utveckling, nämligen mål- och resultatstyrningsindustrin.

Men vi har också den intressanta frågan om varför. Varför har en kommun hamnat så högt och varför en annan så lågt? De strukturella och de vanliga, färdiga, snälla förklaringarna duger inte. 

Ett möjligt första svar är att mycket bara händer och utvecklas i en organisation, i en professionell kultur, i ett politiskt sammanhang (en kommun) och i det svenska samhället. Summerat under årens lopp får vi en myckenhet av nationella och lokala självklarheter. Sådant som ingen kommer på tanken att ifrågasätta, som inte ens syns. Men allt som finns är inte självklart och själva existensen av något är inget bevis för dess oumbärlighet.
 
Det alternativa sättet är att börja med det organisatoriska, rättsliga och politiska fundamentet att verksamhetsutformningen och kostnadsnivån i den enskilda kommunen faktiskt har beslutats av de kommunala politikerna - de folk- och förtroendevalda. Och finns inga synliga beslut (vilket torde vara regel) har de ändå ansvaret genom att ha tolererat någon utveckling och fortsatt att acceptera sakernas tillstånd.

Ansvaret minskas inte av att de varit omedvetna om vad som pågått och av att de inte förstår de pågående verksamheterna därute. De har ansvar även om de med fog kan hävda att de egna tjänstemännen lurar dem och staten är stygg. 

Staten och rikspolitiken har det yttersta ansvaret för medborgarnas välfärd i konungariket men det är kommunen som svarar för den konkreta servicen till de egna invånarna och för ekonomin i verksamheterna. Kommunen har det omedelbara ansvaret för hur det ser ut i verkligheten.  

Frågan är då hur kommunerna sköter sina uppgifter, hur de fyller sin roll i samhället att med rättvisa och till låga kostnader ge ut god service till invånarna. De stora kostnadsskillnaderna mellan kommunerna är en bra utgångspunkt för den diskussionen, de säger att det finns problem.

2. Toleranszonen

Man bör begrunda förhållandet att de stora kostnadsskillnaderna inte märks så att säga i den riktiga verkligheten, att det inte råder tillstånd och händer saker som rapporteras i massmedia. Särskilt då förstås i de kommuner som har låga kostnadslägen.

Kommunförbundet har i en rapport - Förändringar av kvalitet och produktivitet i barnomsorg, skola och äldreomsorg (oktober 1998) - redovisat 90 studier och mätningar rörande effekterna av 90-talets besparingar. Resultaten spretar olika håll: 

• "Genomgången visar, som ofta, att det är svårt att mäta och göra sammanfattande bedömningar av kvaliteten i kommunala verksamheter (Lennart Jonasson Kommunförbundet)"
   
• "Enligt enkätresultaten har det skett både förbättringar och försämringar. I de fall där man mätt vid flera tillfällen tyder resultaten oftast på att förändringarna varit små. (Pressmeddelande 14 okt-98)
   
• Möjligheterna att utifrån studierna bedöma om minskad personaltäthet leder till sämre kvalitet (är) begränsade. Ingen har mer systematiskt undersökt hur kvaliteten har påverkats av förändrade resurser över tiden (Rapporten)".

Rapportens brist på mätbara effekter av besparingarna kan ju bero på att besparingarna varit små. Men en rimlig tolkning av rapportens brist på kvalitetsförändringar är också att det i verksamheterna faktiskt finns stora toleransgränser.

Det finns så gott om resurser att neddragningar som av producenterna upplevs som stora inte resulterar i serviceförsämringar som allvarligt berör konsumenterna. Det går att bedriva anständig verksamhet med mycket skilda kostnadsnivåer. Och det är då också en av hemligheterna bakom de stora kostnadsskillnaderna. Om de i verkligheten skulle ha innebörden av god eller acceptabel service kontra dålig eller undermålig skulle det noteras, vi skulle ha hört talas om det. 

Att vi har en stor "toleranszon" bör vara en mycket, mycket viktig sanning.

3. Det blir som det blir

När vi börjar syna den enskilda kommunens inre hamnar vi i en ogenomtränglig härva av lokala traditioner, gamla och nya revirstrider, personkonflikter, starka och svaga politiker, driftiga eller slöa tjänstemän och så vidare.