Bilaga 7

Yttrande från juridiska avdelningen

Gatu- och fastighetskontoret har begärt juridiska avdelningens yttrande av ett förslag till beslut rörande utförsäljning av småhustomträtter som skulle innebära utförsäljning till ett pris motsvarande 50 % av marktaxeringsvärdet.

Enligt uppgift skall ett separat ärende beredas inom gatu- och fastighetsnämnden före kommande beslut om friköp av Stockholms kommunfullmäktige.

Inledningsvis kan avdelningen konstatera att det inte föreligger något lagligt hinder i sig mot att besluta om friköp av tomträtter. Nedan redogörs för relevant lagstiftning och den rättspraxis som finns, framförallt den s k Västeråsdomen, bilaga. Slutligen gör avdelningen en kort sammanfattning.

113 kap jordabalken (JB) finns bestämmelser om tomträttsinstitutet.

Av 13 kap 1 § följer att nyttjanderätt till fastighet kan upplåtas som tomträtt under obestämd tid för visst ändamål mot årlig avgäld i pengar.

Enligt 13 kap 14 § JB kan tomträtt bringas att upphöra genom uppsägning från fastighetsägarens sida vid utgången av vissa tidsperioder. När det gäller bostadsbebyggelse skall den första upplåtelsen vara minst 60 år och varje påföljande period 40 år. Uppsägning får endast ske om det är av vikt för fastighetsägaren att fastigheten används för bebyggelse av annan art eller annars på annat sätt än tidigare.

Ägaren av marken kan dock under upplåtelsen försälja tomträtten till tomträttshavaren (s k friköp) varvid tomträttsupplåtelsen och dess villkor bör beaktas.

12 kap 1 § kommunallagen (KL) finns den grundläggande bestämmelsen om kommunernas allmänna kompetens. Bestämmelsen lyder:

Kommuner och landsting far själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan.

I bestämmelsen ligger bl. a. ett principförbud mot att ge understöd åt enskilda, eftersom det inte anses vara ett allmänt intresse att lämna sådant stöd. I rättspraxis (bla RÅ 1980 Ab 482) har beslut om försäljning av fastigheter till pris understigande marknadsvärdena ansetts utgöra ett otillbörligt gynnande av enskild.

Den s k likställighetsprincipen finns numera lagfäst i 2 kap 2 § KL:

Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

Principens utgångspunkt är att kommunmedlemmarna skall vara likställda gentemot kommunen vad gäller såväl rättigheter som skyldigheter och att en kommunmedlem inte far gynnas eller missgynnas i förhållande till en annan. Kommunmedlemmar i samma situation skall alltså behandlas lika. Och en kommun kan endast särbehandla vissa medlemmar i förhållande till varandra om det sker på objektiv, saklig grund. Undantag från principen kan ske genom speciallagstiftning.

Tillämpningsområdet för likställighetsprincipen innebär att den enbart gäller mot kommunens egna medlemmar och att kommunen träder i direktkontakt med dessa i denna deras egenskap.

I 2 kap 4 § KL erinras om att den grundläggande kompetensbestämmelsen kompletteras av annan lagstiftning för kommunerna, bl. a. de kompetensutvidgande s k smålagarna. På bostadsförsörjningens område finns en lag (1993:406) om kommunalt stöd till boendet.

Lagen lyder:

En kommun får lämna enskilda hushåll ekonomiskt stöd i syfte att minska deras kostnader för att anskaffa eller inneha en permanentbostad.

Av förarbetena till lagen (prop 1992/93:242) framgår bl a att med stöd till enskilda hushåll för boendet avses alla former av stöd till de boende som syftar till att sänka enskildas bostadskostnader. Det kommunala stödet måste givetvis lämnas enligt objektiva grunder. Detta följer dels av regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet (1 kap 9 §), dels av den s k likställighetsprincipen som gäller för kommunal verksamhet.

Lagen om kommunalt stöd till boendet torde inte vara tillämplig vid friköp av småhustomträtter, framförallt med beaktande av lagens förarbeten.

I 8 kap KL finns bestämmelser om kommunernas ekonomiska förvaltning. 8 kap i § lyder:

Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet.

Bestämmelsen är en målsättningsparagraf, som är mer allmänt hållen än den tidigare gällande förmögenhetsskyddsbestämmelsen. Avsikten med bestämmelsen är inte att den skall ligga till grund för domstolsbeslut av om kommunala beslut är förenliga med en god ekonomisk hushållning. För fullmäktige har bestämmelsen sin främsta betydelse när det gäller det politiska ansvaret.

Den 15 november 1996 § 27 beslöt Stockholms kommunfullmäktige om tomträttsavgälder för småhus och flerfamiljshus samt försäljning av tomträttsmark för småhus.

Fullmäktige beslöt bl a att bestämma priset vid försäljning av tomträttsmark för småhus enligt vad föredragande borgarrådet föreslagit.

Föredragande borgarråd föreslog fullmäktige att fastställa friköpspriset på tomträttsmark till 73 procent av marktaxeringsvärdet 1996 för friliggande tomter och 58 procent vid andel i gemensamhetstomt där avgäldsreduktionen är 20 procent.

Borgarrådet anförde bland annat följande. Priset vid friköp av tomträttsmark måste relateras till markens ekonomiska värde för staden. Detta värde bildas av de framtida tomträttsavgälderna minus de administrationskostnader staden har för hantering av tomträtten. Tomträttsinstitutets speciella konstruktion motiverar att friköpspriset blir sådant att det är ekonomiskt intressant för en tomträttshavare att friköpa tomträtten. Samtidigt måste staden vara garanterad en skälig ersättning för sin tomträttsmark.

Ett par kommunmedlemmar överklagade beslutet enligt 10 kap 8 § KL. Den enes talan fick förstås som att beslutet skulle upphävas eftersom kommunen tog ut ett för högt pris, vilket skulle strida mot likställighetsprincipen. Den andra ville få prövat om kommunens beslut och hantering av tomträttsfrågan stod i överensstämmelse med svensk lag och av Sverige undertecknade internationella konventioner respektive tillkommit i laga ordning samt om det var en kommunal angelägenhet.

Länsrätten fann att beslutet vad gällde bl a vad gällde normer för priser på tomträttsmark inte stod i strid med likställighetsprincipen och inte heller i övrigt fann länsrätten att kommunmedlemmarna anfört några omständigheter som medförde at beslutet skulle upphävas. Kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd, vilket beslut Regeringsrätten senare fastställde.

Kommunfullmäktige i Västerås kommun beslutade den 29 oktober 1992, § 173,

följande:

1. Samtliga småhustomträttshavare skall erbjudas friköp.
2. Huvudprincipen skall vara att försäljningspriset skall motsvara nuvärdet av framtida avgälder beräknat med i tjänsteskrivelse angivna förutsättningar. - (Kalkylränta 10 procent, inflation 6 procent, framtida avgäldsränta 10-åriga kontrakt 3,75 procent, framtida avgäldsränta 20-åriga kontrakt 4,5 procent, tidsperiod 40 år). -
3. Nuvärdesberäkning skall göras varje år och priset skall gälla ett år i sänder. -
4. Lägsta försäljningspris bestäms till 30 procent av gällande marktaxeringsvärde. Fastighetsnämnden får anpassa procentsatsen till förändringarna i inflationen .
5. Fastighetsnämnden får i uppdrag att genomföra försäljningen.

En kommunmedlem överklagade kommunfullmäktigebeslutet och yrkade att det skulle upphävas eftersom det stred mot förbudet att gynna enskilda utan stöd av lag och mot likställighetsprincipen. Han anförde bl a följande. Tomträttsmarken utgjorde en förmögenhetstillgång för kommunen. Värdet av marken kunde man möjligen ha olika uppfattningar om. Den mest vedertagna värderingsprincipen var dock att markens förmögenhetsvärde skulle motsvara dess marknadsvärde på sätt det fastställdes enligt expropriationslagen, tomträttslagen och skatteförfattningarna. Med ett sådant synsätt innebar fastighetsnämndens förslag en kraftig förmögenhetsöverflyttning från det allmänna till det enskilda. All försäljning av tomträttsmark var olaglig, om vederlaget understiger vad kommunen betingar sig vid upplåtelse/försäljning av nya likvärdiga tomter. Detta värde, som utgjorde kommunens självkostnader användes också vid reglering av tomträttsavgälder. Till stöd för påståendet hänvisades till rättsfallen RÅ 1967 K455, RÅ 1971 C380, RÅ 1971 C423 och RÅ 1980 Ab 482.

Kammarrätten i Stockholm avslog i dom (1993-05-13) överklagandet och yttrade bl a: "De rättsfall som klaganden åberopat till stöd för sin talan avser inte i något fall friköp av tomträttsmark. Vid sådant friköp måste priset av skäl som kommunen har redovisat sättas lägre än vid köp av annan mark. Klaganden har inte genom utredning eller eljest visat att fullmäktige genom de regler som fastställts otillbörligt gynnar enskild. Klaganden har inte heller visat att kommunmedlemmar i samma situation genom reglerna kommer att behandlas olika eller att beslutet eljest är olagligt i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § kommunal-lagen."

Kommunmedlemmen gick vidare till Regeringsrätten med ett överklagande. Lantmäteriverket avgav ett yttrande i målet.

Regeringsrätten meddelade dom (RÅ 1995 ref 7) och fastställde Kammarrättens domslut. Domstolen anförde bl a följande skäl: "Frågan i målet är om den av Västerås kommun beslutade modellen för prissättning vid försäljning av tomträttsmark till tomträttshavare innebär ett otillbörligt gynnande av enskild och strider mot likställighetsprincipen.

Lantmäteriverket gör i sitt yttrande en analys av värdebegreppet när det gäller fastigheter upplåtna med tomträtt, dels ur fastighetsägarens, dels ur tomträttshavarens perspektiv samt en analys av den prissättningsmodell som Västerås kommun beslutat tillämpa.

Med ledning av analyserna gör verket sammanfattningsvis den bedömningen att den av Västerås kommun beslutade modellen för prissättning vid försäljning av fastigheter upplåtna med tomträtt leder till ett pris som ofta ligger lägre, i vissa fall väsentligt lägre, än ett långsiktigt avkastningsvärde sett ur kommunens perspektiv, i regel ligger i nivå med eller något över ett långsiktigt avkastningsvärde ur tomträttshavarens synvinkel i undantagsfall kan dock priset understiga detta värde, i första hand i de fall som priset bygger på ett avgäldsunderlag från 70-talet, sällan eller aldrig understiger den värdeökning till följd av friköpet som tomträttshavaren kan frigöra vid en försäljning.

Regeringsrätten finner med beaktande av vad verket genom sina analyser kommit fram till att kommunens prissättningsmodell leder till att tomträttshavarna genom friköp av tomträttsmark tillförs en värdeökning som inte annat än i undantagsfall är högre än det pris som de har att erlägga för marken. Mot bakgrund av det anförda kan det inte anses visat att prissättningsmodellen på ett otillbörligt sätt gynnar enskilda. Såsom kammarrätten funnit har klaganden inte heller visat att modellen strider mot likställighetsprincipen eller eljest är olaglig i något av de hänseenden som anges i 10 kap. 8 § kommunallagen."

Utgången vid en laglighetsprövning är beroende av vilka grunder och vilken utredning som den överklagande kommunmedlemmen hänvisar till i processen. Det är omöjligt att på förhand sia därom. Juridiska avdelningen anser därför att det finns bedömningsutrymme såväl för att ett kommande beslut om friköp av förvaltningsdomstolarna anses som lagligt, som att ett sådant beslut kan komma att upphävas på grund av olaglighet enligt 10 kap 8 § KL. Av rättspraxis kan några säkra slutsatser inte dras och inte heller kan något "rätt pris" vid friköp av småhustomträtter utläsas.

Roland Strö Christina Lindahl